Государственный аппарат в России в начале 20го века: государственная Дума, ее роль и место в системе государственного управления (манифест

Население, которое могло участвовать в выборах, в свою очередь делилось на три курии: землевладельцев, городских избирателей и крестьян. Предполагались многоступенчатые выборы. На первом этапе должны были избираться так называемые «выборщики», а уже из их числа – депутаты собственно Думы. Изначально предполагалось, что крестьянство, как главная опора монархии, должно было дать 42% выборщиков, две другие курии соответственно 34% и 24%. Для двух первых курий (землевладельцев и городских избирателей) дополнительно устанавливался довольно высокий имущественный ценз, из-за которого участия в выборах лишались средние слои населения: мелкие собственники, наемные рабочие, интеллигенция.

На этом этапе Дума задумывалась как орган, совмещающий черты западного парламента и старинных Земских соборов Московской Руси. Основным в ней было должно было быть законосовещательное начало. Дума должна была осуществлять предварительную разработку и обсуждение законодательных предположений, передаваемых затем через прохождение Государственного совета на утверждение царю. Дума не должна была иметь право голоса по вопросам бюджета и могла быть распущена досрочно по указу царя.

Следующим шагом правительства в направлении придания государственному строю России конституционных черт явился подготовленный Витте Манифест 11 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», непосредственным поводом к изданию которого послужила октябрьская политическая стачка. Манифест устанавливал политические права и свободы для граждан России: неприкосновенность личности, свободу совести, свободу слова, свободу собраний и союзов (профсоюзов и партий). Он предоставил избирательные права тем слоям населения, которые били лишены их по закону августа 1905 года. Государственная дума согласно этому  манифесту меняла свое значение и приобретала черты развитого парламента. Она должна была стать полноценным законодательным органом, поскольку «никакой закон не мог иметь силу без одобрения Государственной думой», а избранники народа могли на деле участвовать в контроле за законностью действий государя.

Одновременно с этим в соответствии с законом от 19 октября 1905 года «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений" также был преобразован и высший орган исполнительной власти империи. Хотя министерства по-прежнему остались подчиненными непосредственно императору, теперь их действия были объединены и скоординированы в руках премьер-министра. Совет министров также мог действовать самостоятельно, без вмешательства императора, что можно было расценивать как шаг к формированию принципов разделения ответственности между парламентом и министрами.

Оценивая Манифест 17 октября 1905 г., не следует забывать, что права человека, провозглашенные в нем, фактически не были для России каким-либо откровением. В той или иной мере тогдашние россияне и так пользовались свободой совести, слова, печати. Повременные издания, разрешенные МВД, к примеру, выходили вообще без какой-либо предварительной цензуры. Природные российские подданные пользовались всеми правами, в том числе правом судебной защиты, вне зависимости от сословной и иной принадлежности. По сути, российское правительство запоздало лишь с объявлением свободы собраний и союзов, легализовавшим процесс образования в России политических партий. Но вопрос о том, какую роль они сыграли в дальнейшей судьбе России, еще предстоит исследовать. Во всяком случае, в октябре 1905 г. главные оппозиционные партии и движения манифест не приняли. Они требовали уже не свободы, но власти. Лидер конституционных демократов (кадетов), партии либеральной буржуазии, П.Н. Милюков заявил, что «борьба продолжается», а один из лидеров социал-демократии, Л.Д. Троцкий, назвал манифест «нагайкой, завернутой в пергамент конституции».

Следующим этапом формирования законодательства о Государственной думе стал Избирательный закон от 11 декабря 1905 г. – Указ «Об изменении положения о выборах в Государственную Думу». Он был принят в разгар восстания рабочих фабрики Н. Шмита в Москве, в котором активное участие приняли сформированные социал-демократами «боевые дружины». Это восстание наглядно продемонстрировало силу организованных рабочих, которые, согласно новому закону о выборах в Госдуму, получили, наконец, избирательные права. Более того, правительство Николая II, предоставив право участия в выборах фабрично-заводским, горным, горнозаводским и железнодорожным рабочим, создало для них отдельную, 4-ю - рабочую курию.

В соответствии с этим законом, за счет снижения имущественного ценза также увеличилось количество участвующих в выборах по первой курии - землевладельцев. Во второй курии – городской – в выборах смогли участвовать также неплательщики налогов, в том числе квартирного, что открыло доступ к избирательным урнам широким слоям интеллигенции. Именно по этому закону проходили выборы в Первую и во Вторую Государственную думу, ярко выраженный оппозиционный состав которых привел к конфронтации Дум с правительством Николая II и к досрочному роспуску обеих дум.

Последний избирательный закон был принят 3 июня 1907 г., после досрочного роспуска Второй Думы. Левая по своему составу (одни только социалисты имели в ней более 100 мест), Дума активно противодействовала начатым аграрным преобразованиям П.А. Столыпина, оказывала яростное сопротивление мерам борьбы с ширившимся в стране терроризмом и «экспроприациями». Из предоставленных на рассмотрение в Думу 287 правительственных законопроектов (в их числе был бюджет на 1907 г., законопроект о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграрной реформе и др.). Вторая Дума одобрила всего 20 законопроектов. Из них лишь 3 получили силу закона (один - об установлении контингента новобранцев и 2 проекта помощи пострадавшим от неурожая). П.А. Столыпин манифестом 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Второй Думы, и одновременно с этим манифестом было опубликовано «Положение о выборах» в Думу, т. е. по сути – новый избирательный закон, который фактически явился государственным переворотом: он был совершен в нарушение манифеста 17 октября 1905 г. и «Основных законов Российской империи», утвержденных 23 апреля 1906 г. во время революции 1905–1907 гг., согласно которым ни один новый закон не мог быть принят без санкции Государственной думы.

Новый избирательный закон положил конец «монопольному представительству интеллигенции» в Думе и изменил ее состав в пользу крупных цензовых слоев населения. Во-первых, он сократил общее число депутатов (с 524 в первых двух Думах до 442) за счет сокращения представительства национальных окраин. Во-вторых, он уменьшил в два раза (с 43 до 22%) число губернских выборщиков-крестьян. В-третьих, до 51% увеличивалось число выборщиков от землевладельческой курии. Что касается городской курии, то она была разделена на 2 разряда: крупных и мелких собственников, дававших одинаковое число выборщиков. Разряд крупных собственников по этому закону  также мог блокироваться на собраниях избирателей землевладельческой курией, чем обеспечивался выбор высокоцензовых депутатов. И наконец, один обязательный для каждой губернии депутат от крестьян был заменен общим, избранным на совместном заседании всех курий, депутатом. Таким образом, число крестьянских депутатов, которыми в предыдущих составах Думы, как правило, становились представители левых партий, сократилось.

Теперь члены Государственной думы должны были избираться на губернском избирательном собрании, проходившем под председательством губернского предводителя дворянства, из выборщиков, которых должны были избрать ранее в каждом уезде по указанным выше куриям. Как и ранее, на губернское избирательное собрание должны были посылать своих выборщиков рабочие предприятий фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности.

Третья Государственная дума, сформированная согласно этому закону, стабильно отработала весь положенный ей пятилетний срок. Поскольку ведущие позиции в ней были заняты представители лояльно настроенных к правительству слоев населения (главным образом - октябристами во главе с их лидером А.И. Гучковым), которые даже при наличии многочисленных разногласий и скандальных заседаний всё же не препятствовали ходу начатых под непосредственным руководством премьер-министра Столыпина реформ, досрочного роспуска Третьей Думы, не произошло.

В феврале 1906 г. специальным царским манифестом был преобразован также и Государственный совет. В соответствии с Манифестом он также получил равные с Думой права в области законотворчества и как бы превратился во вторую палату парламента, аналогичную палате лордов в Англии. Поскольку члены Госсовета назначались лично царем, его сформированный таким образом аристократический состав должен был стать своеобразным противовесом оппозиционной Госдуме.[13]

3. Изменения в государственном управлении в 1905 - 1906 гг. (манифесты от 06 августа 1905г. и 17 октября 1905г.)

Поднявшаяся в стране после «кровавого воскресенья» мощная революционная волна вынудила Николая II начать поиск компромиссов. С этой целью тогдашнему министру внутренних дел А.Г. Булыгину было поручено подготовить проект закона о создании Государственной думы. Царь подписал манифест об учреждении так называемой «булыгинской» думы 6 августа 1905 г.

Высоча́йший Манифе́ст «Об учреждении Государственной Думы» — законодательный акт Верховной Власти Российской империи, обнародованный 6 (19 - по старому стилю) августа 1905 года. Этот манифест объявлял об учреждении нового института - Государственной Думы и в нем определялись основные принципы выбора депутатов Думы.

Одновременно с манифестом 6 августа 1905 г было также опубликовано «Положение о выборах».

Манифест 6 августа 1905 г. о созыве «булыгинской» Думы по сути явился всего лишь жалкой попыткой самодержавия путем ничтожной уступки ликвидировать революционное движение, широко охватившее к этому времени весь пролетариат и огромные слои крестьянства и интеллигенции. Являясь грубой подделкой народного представительства, «булыгинская» Дума по задумке императора должна была укрепить расшатанное революцией самодержавие.

Основное содержание Манифеста 6 августа свелось к тому, что Дума создавалась всего лишь в качестве "законосовещательного установления, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов". Однако даже законосовещательные функции Думы путем всевозможных ограничений фактически сводились на нет. Особенно велики были ограничения прав Думы в области финансовых и хозяйственных вопросов. В Указе были также предусмотрены случаи, когда правительство вообще могло обойтись и без заключения Думы.

Право законодательной инициативы Думы также не должно было касаться "начал государственного устройства, установленных законами основными". Предполагалось, что Дума должна была быть избрана сроком на 5 лет. Однако предусматривалось, что царским указом Дума могла быть распущена и до истечения этого срока. Благодаря цензовой и сословной системе выборов полностью отстранялись от представительства и участия в Думе и весь рабочий класс и большая часть крестьянства и интеллигенции.

Естественно, что указ 6 августа встретил решительный протест со стороны всех существовавших на тот момент революционных организаций страны. В сентябре 1905 года состоялась межпартийная конференция социал-демократов, на которой единогласно было принято постановление об активном бойкоте «булыгинской» Думы. На этой конференции присутствовали представители следующих организации: "Бунд", Революционной Украинской Партии, Латышской СДРП, РСДРП - большевиков и меньшевиков, и социально-демократической партии Польши и Литвы. Ниже приводится отрывок из постановления конференции, особенно ярко характеризующий отношение социал-демократии к «булыгинской» Думе:

"I. Использовать предстоящий  период избирательной кампании  в целях самой широкой агитации.

Устраивать митинги и проникать в возможно большем количестве на все избирательные собрания и, раскрывая на них истинный характер и цели Государственной Думы, противопоставлять ей необходимость созыва революционным путем Учредительного Собрания на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования.

Призывать все истинно-демократические элементы общества к активному бойкоту Думы, клеймя позором участвующих в избрании, как изменников делу народной свободы.

Принять на всех собраниях соответствующие резолюции об отношении к Государственной Думе и о присоединении к революционной борьбе пролетариата.

II. В целях выражения протеста  против учреждения Государственной  Думы и оказания давления на  избирателей и выборщиков, организовать  открытые массовые выступления  пролетариата.

III. К самому дню конечных выборов в Государственную Думу приурочить повсеместные всеобщие политические забастовки, манифестации и демонстрации и употребить все средства к тому, чтобы выборы не состоялись, не останавливаясь в случае нужды и перед насильственным срыванием избирательных собраний".

В первом Манифесте о Думе также оговаривалось, что она создается исключительно для предварительной разработки и обсуждения законопроектов, которые затем должны поступать на рассмотрение Государственного совета. Таким образом, результатом созыва Думы предполагалось создание еще одного законосовещательного органа, дополнительного к Государственному совету. Отличие Думы от Государственного совета было лишь в том, что в ней должны были участвовать не назначаемые царем, а избранные населением страны лица.

В избирательном законе, подписанном в тот же день, предусматривались выборы по трем куриям - от землевладельцев, от городских жителей и от крестьян. Рабочие были полностью лишены избирательных прав. Основное преимущество согласно закону предоставлялось помещикам и крупной буржуазии.[14]

Выборы в «булыгинскую» думу, однако, не состоялись. Подавляющее большинство населения страны бойкотировало ее. Народ эту минимальную уступку царизма не принял, и даже либеральную буржуазию она в таком виде не устраивала.

В стране продолжало расти революционное движение. В период 12-18 октября в различных отраслях промышленности страны бастовало свыше 2 млн. человек. Нелегальные партии радикального толка активно вели подготовку к вооруженному восстанию, а правительство также активно готовилось это восстание подавить. Эта всеобщая забастовка и, прежде всего, забастовка железнодорожников, в очередной раз вынудила императора пойти на более существенную уступку. Так появился известный Манифест 17 октября 1905 года, обещавший созыв законодательной Думы.