Муниципальный заказ

Анализ признаков муниципального заказа позволяет предложить следующее его определение: муниципальный заказ – это размещаемое на конкурсной основе предложение органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар), предназначенную для удовлетворения потребностей муниципального образования в соответствии  с законодательно закрепленными за ним функциями и оплачиваемую из средств местного бюджета или внебюджетных источников финансирования.

Детального рассмотрения требует понятие «муниципальные нужды». Муниципальными нуждами следует считать потребности муниципальных образований в развитии жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры, обеспечиваемые за счет местных бюджетов.

Перечислим очевидные способы определения муниципальных нужд  и формирования муниципального заказа:

1.Определение потребностей муниципального  образования в развитии жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры (муниципальных нужд) осуществляется на основании заявок, поступающих от отраслевых комитетов, управлений, отделов администрации муниципального образования в сроки, отведенные для составления и утверждения местного бюджета. Заявки направляются соответствующему заместителю главы администрации муниципального образования.

2. Формирование заказа осуществляет  заказчик на основе утверждаемых  представительным органом местного самоуправления одновременно с утверждением местного бюджета на предстоящий финансовый год муниципальных программ, направленных на решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования по предметам ведения местного самоуправления и финансируемых из средств местного бюджета.

От конкретного вида предусмотренных муниципальным заказом муниципальных нужд зависит его содержание. Оно может быть очень разнообразным и определяется заказчиком самостоятельно в соответствии с федеральными законами и правовыми актами органов местного самоуправления.

Муниципальный заказ может быть сформирован на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, обслуживание, содержание объектов, находящихся в муниципальной собственности; работы по ремонту и модернизации оборудования, находящегося в муниципальной собственности, его гарантированному обслуживанию и утилизации; производство и поставку продукции; жилищно-коммунальные, социально-культурные, транспортные услуги, а также другие работы и услуги.

Учитывая все основополагающие, было определено, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон №94-ФЗ)1, что под муниципальными нуждами понимают обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

В последнее время особое внимание уделяется такой разновидности муниципального заказа, как муниципальный социальный заказ, представляющий собой механизм реализации социальных программ в муниципальном образовании путем проведения конкурса проектов на оказание социальных услуг2.

Муниципальный социальный заказ, как отмечает Н.А.Марчук, - это исходящее от органов местного самоуправления задание некоммерческой организации об оказании жителям города социальных услуг, предусмотренных муниципальными социальными программами и оплачиваемых из средств местного бюджета и внебюджетных фондов1, которые своим целевым содержанием, правовым режимом и предназначением отличаются от местных бюджетов2.

Потребность в таком механизме обусловлена сложной социальной и экономической ситуацией в стране, когда становится необходимым более рациональное и эффективное использование средств, выделенных на социальные программы.

Муниципальный социальный заказ как муниципальный заказ в сфере деятельности по предоставлению социальных услуг, отнесенной к предметам ведения местного самоуправления, включает содержание и использование муниципального жилищного фонда, организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений образования и здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения и подобные услуги.

Таким образом, суть «социального заказа» заключается в распределении на конкурсной основе денежных средств, выделяемых на социальные программы.

Изложенное позволяет сделать вывод, что единого определения понятия «муниципальный заказ» на данный момент не существует, хотя выделяются характерные признаки муниципального заказа, а именно: финансирование муниципального заказа из средств местного бюджета или внебюджетных фондов муниципального образования; предоставление услуг особого характера, призванных обеспечивать потребности муниципального образования, т.е. нужды населения в целом; правовая природа заказа, состоящая в поручении выполнения работ другому лицу; предложение исходит от муниципального образования, то есть от местной публичной власти, а не от частного лица.

Следует различать муниципальный заказ как конкретный гражданско-правовой договор, направленный на исполнение заказа со стороны соответствующих органов местного самоуправления, и муниципальный заказ как процесс, предшествующий заключению контракта, включающий в себя порядок формирования заказа, оформления предложения органов местного самоуправления, порядок (процедуру) определения стороны, претендующей на заключение договора муниципального заказа.

Согласно действующему законодательству, под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 94-ФЗ, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

1.2. Принципы размещения муниципального  заказа

Эффективное правовое регулирование принципов размещения муниципального заказа является одним из важнейших факторов продуктивного функционирования всей структуры муниципального заказа. Так как принципы устанавливаются нормами права, то можно вести речь о принципах правового регулирования муниципального заказа.

В теории права принципы любой отрасли права рассматриваются как ее основополагающие идеи, начала и закономерности1. В системе каждый принцип обеспечивает функционирование всех остальных, и нарушение одного принципа ведет к искажению всей системы2. Принципы муниципального права, с одной стороны, тесно связаны с общеправовыми принципами3, а с другой, определяют функционирование всей системы местного самоуправления, в том числе муниципального заказа.

Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов в настоящее время сформулированы в законодательстве отдельных стран и зафиксированы в таких международных документах, как Директивы ЕС, Многостороннее Соглашение о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества.

Систематизируя материалы названных документов и публикаций на эту тему3, дадим характеристику каждого из них.

Принцип транспарентности  означает доступность относящейся к закупкам информации для всех потенциальных участников и общественности. «Транспарентность», т.е. «гласность», «открытость», является сильнодействующим средством против коррупции. До недавнего времени документ, регулирующий  процедуры конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд – Положение об организации закупки товаров, работ и услуг – был утвержден Указом Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»4. Само название Указа однозначно говорит о его целевой направленности.

 Принцип подотчетности и соблюдения процедур (ответственность) подразумевает строгое соблюдение закупающими организациями установленного порядка проведения закупок, включая применение методов, соответствующих объемам и характеру приобретаемых товаров и услуг. Вся относящаяся к закупкам документация должна быть доступна для государственного и общественного контроля; в случаях, требующих режима секретности, должен быть разработан регламент доступа к такой документации.

Принцип открытой конкуренции. Открытая конкуренция поставщиков и подрядчиков является наиболее действенным инструментом повышения эффективности закупок и приводит к обоюдовыгодным ценам. Проведение конкурсных торгов, является мерой, которая призвана стимулировать конкуренцию путем максимального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнения работ. Необходимо также сформировать конкурентную среду, т.е. создать условия, позволяющие всем участникам эффективно участвовать в состязании.

Принцип справедливости (равноправия) как раз создает равные возможности для всех предприятий и фирм на получение заказов на поставку продукции или услуг для муниципальных нужд, а также равного и справедливого отношения ко всем потенциальным поставщикам и подрядчикам при отборе в ходе проведения конкурсов и определения победителей. Этот принцип подразумевает, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее и не могут быть изменены в ходе проведения конкурса. Категорическим требованием процедур закупок и заказов является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.

 Принцип экономичности конкурсных процедур означает, что сами процедуры конкурсных торгов должны осуществляться с минимальными затратами. В мировой практике одним из основных путей удешевления конкурсных торгов является унификация подготовки конкурсной документации и конкурсных предложений, проведения квалификационных отборов, выбора системы оценки конкурсных предложений, выявления победителя и заключения контракта.

В дополнение к этим основополагающим принципам размещения муниципального заказа, необходимо рассматривать принцип добровольности как отражающий юридическую природу отношений, возникающих при размещении муниципального заказа и заключении договоров муниципального заказа.

Данные основополагающие принципы размещения муниципального заказа использованы и закреплены в ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 94-ФЗ, согласно которому регулируются отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. 

1.3. Правовые основы размещения  муниципального заказа в Российской Федерации

Правовое регулирование играет важнейшую роль в установлении и совершенствовании отношений, связанных с размещением муниципальных заказов.

О необходимости четкого урегулирования таких отношений пишут многие авторы статей по муниципальному праву, называя следующие обстоятельства политического и экономического характера, которые необходимо принимать во внимание при разработке правовых основ муниципального заказа1 в Российской Федерации:

• особый характер института государства, его субъектов и муниципальных образований как органов публичной власти, т.е. органов, действующих в интересах всего населения;
• особый характер средств, используемых для оплаты размещаемых заказов, а именно: средств налогоплательщиков всего населения территории. Уже одного этого обстоятельства достаточно для обоснования необходимости тщательного, корректного и контролируемого размещения муниципальных заказов, их правового регулирования;
• необходимость экономного, рачительного расходования бюджетных средств, являющаяся постоянной задачей органов государственной власти и местного самоуправления;
• необходимость создания условий для поддержания и развития свободной  конкуренции между предпринимателями, являющейся неотъемлемым элементом рыночной экономики; закрепляя этот принцип в Конституции, в других законах и подзаконных актах, государство, его органы и органы местного самоуправления должны, в первую очередь, сами его реализовывать.

Нормативная база для применения системы муниципального заказа начала создаваться в России сравнительно недавно. Многие вопросы размещения публичных заказов уже нашли свое закрепление в целом ряде нормативных актов, а вступивший в силу Федеральный закон № 94-ФЗ определил механизм размещения государственных и муниципальных заказов.

Отдельные положения о формировании муниципального заказа содержаться в Бюджетном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст.33)5, Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.54)2, Федеральном законе от 25. 09.1997г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (п.3 ст.12)3. Отдельные упоминания о конкурсном размещении заказов содержаться в некоторых Постановлениях Правительства.

Одним из важнейших источников, содержащих принципиально значимые правовые нормы о размещении государственных и муниципальных заказов, является Гражданский кодекс РФ. Прежде всего, в нем даны общие положения о договоре. Так, в главе 27 подробно рассматриваются такие вопросы, как понятие и свобода заключения договора, условия договора и его действие.  Глава 28 посвящена описанию процедуры заключения договора, вопросам организации торгов и последствиям нарушения правил проведения торгов. Параграф 4 главы 30 регулирует договоры поставки для государственных или муниципальных нужд. Здесь ст.ст. 525-534 регламентируют вопросы поставки товаров для государственных или муниципальных нужд на основании контракта, в том числе основания и порядок его заключения, процедуры исполнения государственного или муниципальных контракта и возмещения убытков, причиненных в связи с его расторжением. Глава 37 содержит общие положения о подряде. Параграф 5 этой главы полностью посвящен договору подряда для государственных нужд или муниципальных. Большое значение имеет также глава 57, в которой рассматриваются вопросы проведения публичных конкурсов, их организации, изменения условий и отмены.