Муниципальный заказ

Сводный реестр предложений органов городского самоуправления на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг должен содержать информацию  о планируемой и принятой к финансированию в текущем году потребности муниципального образования в товарах,  работах, услугах. Эта потребность определяется с учетом установленных приоритетов финансирования и реальных финансовых возможностей. Данный документ позволяет не только спланировать и упорядочить работу  по  размещению  муниципальных заказов, но и снизить стартовые цены  за  счет увеличения объемов закупок путем одновременного размещения однотипных муниципальных заказов структурных подразделений. 

Сводный реестр закупок товаров, работ, услуг содержит информацию о выделенных средствах из бюджета города и фактически произведенных закупках продукции (товаров, работ, услуг) для муниципальных нужд, оплаченной за счет средств  бюджета города. Целью создания и ведения такого Сводного реестра закупок является обеспечение надежной основы для организации  единой системы учета товаров, работ и услуг, приобретенных для муниципальных нужд, а также создание надежного инструмента контроля над целевым использованием бюджетных средств.

Каждый из рассмотренных документов представляет собой систематизированный перечень конкретных товаров, работ, услуг. При этом каждый из них позволяет отвечать на разные вопросы. Сводный проект потребностей позволяет ответить на вопрос, что и в каких количествах необходимо муниципальному образованию для эффективной работы, Сводный реестр предложений – на какие закупки хватит бюджетных средств, а Сводный реестр закупок – что фактически было закуплено на бюджетные деньги1. Эти документы взаимосвязаны и могут рассматриваться как своеобразный технологический инструмент системы муниципального заказа. Их роль в управлении муниципальным образованием нельзя недооценивать.

В Положениях о муниципальном заказе должны быть четко определены порядок закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, порядок проведения всех видов конкурсов (торгов) и условия их применения, права и обязанности потенциальных участников конкурса (претендентов), процедура выбора победителя и порядок обжалования принятого решения. Именно эти факторы являются основой для установления стабильных взаимовыгодных партнерских отношений между муниципальной властью и хозяйствующими субъектами, оказывают благоприятное влияние на создание инвестиционного климата, открывают новые возможности для формирования и осуществления промышленной политики муниципальных образований.

Положения о муниципальном заказе не должны противоречить нормам Федерального закона №94-ФЗ.

Внедрением системы муниципального заказа обычно занимается специализированное подразделение исполнительной власти. Формирование муниципального заказа осуществляется на основании предложений (заявок), поступающих от отраслевых подразделений администрации города, в сроки, определенные для составления и утверждения бюджета. Структурное подразделение администрации города, выступающее заказчиком, готовит заявку на размещение муниципального заказа, в которой должны быть сформулированы требования к количественным и качественным характеристикам, к потенциальным поставщикам продукции, срокам поставки. Помимо этого, должны быть указаны документы, представляемые ими, в которых расписаны условия размещения заказа и критерии, по которым будет определяться победитель. В заявке обязательно указываются объемы и способы финансирования заказа. Затем заявки следует направлять соответствующему заместителю главы администрации города. Комитет по экономике должен дать экономическую оценку поступившим заявкам и готовить заключение о целесообразности их реализации.

Рассмотрим место и роль каждого из участников в процедуре формирования и размещения заказа. Это заказчик; уполномоченный орган, имеющий право размещать заказы для муниципальных заказчиков; исполнитель муниципального заказа.

Особенности отношений, возникающих при размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ для муниципальных нужд, вводятся ст. ст. 4, 6, 7, 8 Федерального закона №94-ФЗ. Муниципальными заказчиками могут выступать орган местного самоуправления и уполномоченные им муниципальные учреждения – получатели бюджетных средств. Функции заказчика устанавливаются Положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании. В случае поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для нужд нескольких муниципальных образований заказчиком, который заключает договоры (контракты) на выполнение муниципального заказа и обеспечивает их оплату, выступает администрация города в лице своих структурных подразделений.

Если создан орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков (уполномоченный орган), указанный уполномоченный орган осуществляет данные функции, за исключением подписания муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. При этом муниципальные контракты подписываются муниципальными заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа.

Представляется, что заказчик должен осуществлять следующие функции:

• формирование предложений к проекту местного бюджета на планируемый финансовый год по составу, количеству (объему) продукции, включаемой в муниципальный заказ, и их финансовому обеспечению;
• согласование с получателями продукции, поставляемой для муниципальных нужд, переченя, количества и сроков поставки товаров, работ и услуг, включаемых в муниципальный заказ;
• обеспечение размещения муниципального заказа;
• заключение с поставщиками муниципальных контрактов;
• обеспечение оплаты продукции, поставляемой для муниципальных нужд;
• осуществление контроля над исполнением муниципальных контрактов.

Заказчик не только размещает заказ, но и планирует его размещение, оформляет потребность в извещении о размещении заказа, требованиях документации по размещению заказа, заключает контракт, имеет права и обязанности по достижению цели размещения заказа. Права и обязанности заказчика при размещении заказа по сравнению с другими субъектами, обеспечивающими размещение заказа (уполномоченным органом, специализированной организацией), наиболее широки. Муниципальный заказчик в порядке и на условиях, определяемых нормативным правовым актом местного самоуправления, вправе на договорной основе передавать часть своих функций по поставкам продукции для муниципальных нужд соответствующей организации. При этом организация, которой заказчик передает часть своих функций, не может быть поставщиком указанных товаров, работ и услуг, иначе заказчик и поставщик будут выступать в одном лице.

По новому законодательству организации-бюджетополучатели могут получить полномочия заказчика от органа власти. Полномочия могут передаваться посредством распорядительных документов органов власти: постановлений, приказов и др. Соответственно, переданные полномочия должны быть отражены в уставных документах организаций-бюджетополучателей. В статье 162 Бюджетного кодекса РФ получателями бюджетных средств определены бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Бюджетная роспись (ст. 6 БК РФ) - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Другой субъект отношений по размещению заказов - уполномоченный орган, имеющий право размещать заказы муниципальных заказчиков, т.е. выставлять оферту от их имени и за счет их средств, - может быть только органом исполнительной власти муниципального образования. Создание таких органов осуществляется администрацией муниципального образования. Наделение при создании полномочиями по размещению заказов возможно со стороны создающего органа власти, что закрепляется в Положении об органе исполнительной власти. Передача полномочий возможна и по договору поручения, агентскому договору со стороны каждого заказчика, передающего полномочия по размещению заказов органу исполнительной власти. Однако некоторые муниципальные заказчики не являются органами власти (муниципальные заказчики - уполномоченные бюджетополучатели) и наделять полномочиями орган исполнительной власти они не могут. Передавать полномочия на возмездной основе от организаций органу исполнительной власти также не представляется возможным. Следовательно, порядок взаимодействия уполномоченного органа и муниципальных заказчиков, устанавливаемый при его создании соответствующим органом власти, может быть разным для отношений муниципальных заказчиков - органов власти с уполномоченным органом и муниципальных заказчиков - организаций-бюджетополучателей с уполномоченным органом.

Полномочия муниципальных заказчиков и уполномоченного органа по размещению заказов различаются только тем, что заказчик имеет право подписи муниципальных контрактов, а уполномоченный орган этого права не имеет. По мнению Верховного суда РФ «выполнение функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд находится вне компетенции исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Согласно ст. ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельны, органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со ст. 54 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 94-ФЗ. Муниципальными заказчиками могут выступать только органы местного самоуправления, а также уполномоченные ими на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. Согласно ст. 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено развитие учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации, их материально-техническое обеспечение, т.е. оснащение учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации является расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (соответственно, его государственными нуждами). К ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан ст. 8 Основ отнесено развитие учреждений муниципальной системы здравоохранения, т.е. оснащение муниципальной системы здравоохранения является расходными обязательствами муниципальных образований (соответственно, является муниципальными нуждами). В соответствии с ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Порядок перепоручения муниципальным заказчиком функций размещения заказа для муниципальных нужд урегулирован нормами Федерального закона № 94-ФЗ. Наделение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации функциями по размещению заказа для муниципальных нужд противоречит нормам ст. ст. 9, 31, 31.1, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования является полномочиями муниципального образования. Абзац 18 п. 4 в части слов "и муниципальных" Положения, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 06.06.2006 N 83-пр принят с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим»1.

Исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа является юридическое лицо или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, заключившие контракт на выполнение муниципального заказа.

К исполнителю муниципального заказа, как правило, предъявляется ряд требований, включающих в себя требование представить документы, удостоверяющие его право на ведение предлагаемого вида деятельности, или лицензию, если этот вид деятельности лицензируется.

В.Н. Сахарнова обоснованно утверждает, что требование предоставления конкурсных гарантий объясняется стремлением представительного органа местного самоуправления оградить местный бюджет от недобросовестных хозяйствующих субъектов, желающих получить средства местного бюджета, но не способных реализовать их в рамках договора. В случае ненадлежащего исполнения условий договора может оказаться, что даже взысканного в судебном порядке имущества окажется недостаточно для возмещения ущерба, причиненного местному бюджету2.

Часть 1 ст. 34 Конституции России устанавливает, что «каждый имеет право на свободное использование своих потребностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности». Это право относится к общим правам и свободам человека и гражданина. В соответствии с частью 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Ни одному из этих конституционных критериев ограничения прав граждан и их объединений на участие в предпринимательской деятельности в форме исполнения муниципального контракта, требования, предъявляемые к исполнителям муниципального заказа и установленные в Положении о муниципальном заказе, не удовлетворяют, а значит, не противоречат Конституции России.

Источниками финансирования муниципального заказа должны являться исключительно средства местного бюджета в целях увеличения их прозрачности, а также недопущения коррупции. Расходы по финансированию муниципального заказа утверждаются в составе расходной части, когда принимается закон о местном бюджете на предстоящий финансовый год в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Финансирование может осуществляться по следующим статьям бюджета: капитальные вложения в основные фонды, приобретение предметов снабжения и расходных материалов,  оплата  транспортных услуг и услуг связи, коммунальных услуг, программы социально-экономического развития.

Порядок оплаты муниципального заказа определяется условиями договора (контракта) на его выполнение. Органы местного самоуправления несут ответственность за неполное (недостаточное) финансирование муниципального заказа в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Предпринятый выше сравнительный анализ нормативно-правовых актов, закрепляющих на местном уровне самоуправления реализацию политики муниципального заказа, устанавливающих порядок планирования, формирования, размещения муниципального заказа и контроля над его исполнением, позволяет выделить основные составляющие механизма муниципального заказа, включающие в себя определение потребностей муниципального образования, определение муниципальных нужд с учетом всех приоритетов, формирование сводного реестра предложений, осуществление процедуры размещения муниципальных заказов, заключение муниципального контракта и контроль его исполнения.

Особая роль в механизме муниципального заказа отводится реестру закупок по муниципальным контрактам. Порядок ведения реестров закупок определяется Федеральн6ыми законами и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Главными субъектами механизма муниципального заказа являются заказчик и исполнитель. Управление  муниципального заказа, являющееся структурным   подразделением    администрации    муниципального   образования,  участвует  во  всех  этапах  системы  муниципального  заказа  и    позволяет  квалифицированно  решать  вопросы  их  организации. В зависимости от модели муниципального заказа оно может выступать либо  организатором   формирования    и     размещения  муниципального  заказа, либо его методологом и контролером, либо совмещать данные функции.

2.2 Способы размещения муниципального заказа и порядок их организации

Размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов  в форме конкурса, аукциона, в  том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного  поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом. При размещении заказа устанавливаются обязательные требования к участникам размещения заказа:

1) соответствие участников требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;

2) непроведение ликвидации  или процедуры банкротства участника;

3) неприостановление деятельности участника в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

4) отсутствие у участника задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период;