Основные подходы принятия государственных решений

Конечно, в данном аспекте возникает много проблем нормативно-правового характера. Например, как легализовать аналитическую работу компьютера при расчете альтернатив, определить сферы и порядок использования электронной цифровой подписи, совместить стандарты обмена информацией различными (в том числе и силовыми) ведомствами, обеспечить равные возможности подключения граждан к информационным системам различных министерств и т.д.

Что касается взаимоотношений внутри системы принятия государственных решений, то складывание на полицентрической (а не иерархической) основе профессиональных отношений чиновников и политиков, с одной стороны, делает процесс разработки реализации целей более открытым и профессиональным, а с другой, значительно повышает значение адресной (достаточной и своевременной служебной) информации. Одновременно в связи с необходимостью регулирования служебных потоков информации модифицируется и структура правительства, В частности, в США например, созданы совет начальников управлений по информатизации и другие специальные структуры, изменены многие функции министерств и т.д.

Многочисленные практические последствия возникают и в электоральной (например, вводятся формы электронного голосования на референдумах и выборах по типу «электронных ратуш»), развиваются горизонтальные связи и инфраструктура в гражданском обществе, оперативно решаются определенные проблемы регионального и локального характера. Многие из этих возможностей уже реализованы в малых масштабах посредством внедрения электронных технологий избирательных кампаний отдельными кандидатами и организациями, а также в рамках экспериментов на региональном и локальном уровнях государственного управления.

Такое теоретическое прочтение современных проблем развития государства показывает неизбежные - уже сейчас происходящие - подвижки в механизмах принятия решений. К примеру, использование новых информационных технологий, с одной стороны, существенно (в режиме on-line) расширяет возможности для поддержания контактов государства со своими контрагентами (а, следовательно, обсуждения проблем, включения общественности в различные стадии принятия госрешений), а, с другой, обусловливает столь же существенные изменения во внутренних предпосылках и организации процесса принятия решений (трансформацию моноцентрической в полицентрическую систему служебных коммуникаций, передачу дополнительных полномочий на нижние этажи управления, интенсификацию механизмов согласования решений, распространение упреждающей информации и т .д.).

§3. Государство как специфический субъект принятия решений

Социологическая трактовка государства как субъекта принятия решений

Приведенные выше трактовки государства по понятным причинам важны не сами по себе, а в качестве основания дня определения важнейших параметров системы принятия решений, существующей в рамках данного института. В частности, эти концептуальные подходы по-своему определяют масштабы и границы процесса целедостижения, его структуру, механизмы согласования формальных и неформальных технологий продвижения интересов, возможности применения управленческих норм и процедур, а также ряд иных важных параметров.

С учетом сказанного можно рационализировать, а главное - специфицировать понимание государства применительно к функциям принятия решений можно в рамках, условно говоря, социологического подхода, в котором главный акцент делается на те реально сложившиеся - а не проективные - черты и свойства государства, которые непосредственно влияют на строение и характер функционирования механизма принятия решений.

Пытаясь выделить такие параметры, вспомним прежде всего что государство исторически развивалось как масштабный институт, пытавшийся укрепить на определенной территории единство населения (в том числе и путем внедрения идеи «общего блага»). Важнейшим условием этой эволюции было и остается непрерывное развитие властно-управленческого аппарата (под влиянием которого люди и принимают правление политиков и бюрократии как людей, чья деятельность имеет всеобщее значение), совершенствование организационной структуры, для которой характерна неоднородная как территориальная, так и функциональная диффузия.

Однако, и в результате длительного совершенствования своих структур и функций государству так и не удалось добиться однозначной внутренней гомогенности. Так что оно и поныне представляет из себя одновременно как целостную, внутренне интегрированную (территорией, действием законов, традициями и др.) структуру, так и разновидность агрегатного множества людей (групп, институтов), которые решают разнообразные задачи, обладая при этом собственными мотивациями и траекториями поведения и вообще весьма высокой автономностью по отношению к органам власти и управления. Понятно, что в этом смысле и отношение контрагентов государства к разрабатываемым им решениям постоянно разнится и выдвигаемые цели не имеют устойчивой социальной базы. Более того, дифференцированный тип развития способствовал формированию в государстве наряду с официально признанным центром власти и управления и множества других - территориальных, местных, оппозиционных и проч. - центров влияния. То есть тех структур, которые де-факто позиционируют себя в качестве участников рассмотрения альтернатив, выдвижения целей, согласования решений и т.д. Иными словами, в силу территориальной и функциональной диффузии управленческих структур официальный Центр при принятии решений вынужден постоянно взаимодействовать с неформальными, региональными и прочими центрам и влияния.

Сложившаяся практика современного государства дает возможность констатировать и то, что его институциональная организация представлена совокупностью разнообразных линейно функциональных и сетевых форм, использующих различные процедуры и технологии принятия решений. С одной стороны, это обусловлено наличием органов, выполняющих различные функции (например, связанные с принятием решений или же оказанием услуг населению), обладающих собственными формами разработки и выдвижений решений (так, у исполнительных структуры - это программы, планы, указы президента, у представительных - законы, постановления, резолюции и т.д.), демонстрирующих ту или иную степень автономности и самостоятельности действий. С другой стороны, такое внутренне дифференцированное состояние государственных структур демонстрирует, что органы власти и управления находятся в состоянии определенной внутренней конкурентности друг с другом, а нередко и раздробленности, выражающейся в едва ли ни постоянном стремлении к перехвату функций и ресурсов своих партнеров и контрагентов. В этом смысле процесс принятия государственных решений обладает как бы генетической неравновесностью, в свою очередь, предполагающей постоянную заботу властей об усилении внутренней целостности государства, то есть надежном согласовании и координации позиций органов власти и управления. Так что, в данном случае можно говорить лишь о постоянных, но всего лишь претензиях государства синхронизировать действия своих структур и субинститутов.

В качестве одного из основных средств компенсации этой органической раздробленности государства, выступает виртуализация его облика и прежде всего создание и поддержание имиджа, утверждающего гомогенность и стабильность власти, Другими словами, имидж (выраженный, к примеру, в авторитете лидера или героизирующих славное прошлое традициях) является постоянной управленческой конструкцией, средством легитимации власти и повышения целостности механизма принятия государственных решений.

Свою существенную роль играет и отсутствие устойчивой связи между затратами на содержание и действенностью органов государственного управления, качественно снижающей и даже устраняющей материальную ориентацию (а вместе с нею и ответственность) деятельности государственных органов (к примеру, независимо от того, плохо или хорошо полиция охраняет граждан, соответствующее министерство будет получать бюджетные деньги).

Эта черта тесно связана с потребностью точной диагностики функций тех или иных органов, точечном поддержании их усилий.

Публичный характер деятельности государства предполагает, что органы власти и управления вынуждены проектировать и реализовывать свои цели в открытой дискурсивной среде, где действуют разнообразные контрагенты (причем, как партнеры, так и противники проводимой властями линии). Такие свойства главный акцент переносят на стадию реализации государственных решений, в которой общественности всегда отводится та или иная роль.

Важным значением обладает и то, что государство оказывает населению ряд монопольных услуг (занимая однозначно доминирующее положение в таких сферах, как оборона, безопасность, внешняя политика и др.), что существенно влияет на характер оппонирования выдвигаемым целям и продвижения решений. Иначе говоря, в такого рода сегментах общественного сектора государство может применять более упрощенные процедуры расчета целей.

Заслуживает упоминания и то, что государство обладает возможностью передавать обществу ряд своих функций (например, в области адаптации лиц с условно досрочным освобождением, больных тяжелыми недугами и т.д.), а также забирать под свою ответственность те или иные функции. Тем самым государство обладает возможностью искусственно сужать (расширять) круг объектов принятия решений.

Многовековая практика существования государства как социального института продемонстрировала и наличие у него ряда весьма характерных «болезней», в частности, стремление госчиновничества к увеличению своего бюджета, тягу бюрократии к формализации и негибкости своих поступков, искажению управленческой информации, способной поставить под сомнение их функции и др.

Как следствие выше обозначенных параметров деятельности государства можно видеть, что процесс принятия государственных решений включают в себя как институционально закрепленные формы активности людей (органов управления), выполняющих свои ролевые задачи, так и произвольные акции и интеракции разнообразных субъектов, то есть формальные и неформальные, институциональные и неинституализированные формы поведения.

При этом и для тех, и для других государство выступает и как особый аппарат управления, и как своеобразная среда принятия решений.

Поскольку все эти формы активности подчинены либо властным, либо организационно-административным зависимостям, то процесс принятия решений предполагает взаимодействие как изоморфных, так и инвариантных структур, групповых и индивидуальных акторов, институциональных и неинституциональных структур (команд и отдельных политиков, властвующих и оппозиционных сил и т.д.). Таким образом механизм принятия государственных решений, хотя и подчинен в целом институционально закрепленному управленческому циклу, в целом он представляет собой многократно опосредованный формальными и неформальными структурами процесс, качество и характер которого непосредственно определяются не столько процедурно согласованными нормами, сколько действиями и стилем поведения управляющих.

Учитывая публичный характер деятельности государства (которое в свою очередь имеет как внутреннюю, так и внешнюю составляющую), и его местоположение в обществе, механизм принятия управленческих решений демонстрирует, что вырабатываемые цели формируются не только профессиональными структурами (политиками, государственным и служащим и), но и, как уже говорилось, под давлением сторонних и прежде всего гражданских, экспертных, а также международных структур. Более того, среди уже упоминавшихся четырех важнейших акторов можно более детально описать перечень наиболее существенных контрагентов, на постоянной основе оказывающих воздействие на принятие и реализацию государственных решений (так называемые stalk holdeis - т.е «обладатели ставок» или, другими словами, те, кто обладает постоянной заинтересованностью в поддержании контактов с государством при решении управленческих задач). К ним можно отнести:

- политиков (как избираемую часть  правящей государственной элиты);

- государственный аппарат, чиновничество, государственную бюрократию (как  неизбираемую часть правящей государственной элиты);

- наиболее крупные бизнес-корпорации,

- политическая оппозицию,

- партии,

- СМИ (включая медиавладельцев  и рекламодателей),

- экспертно-академическое сообщество,

- влиятельные гражданские структуры (и общественное мнение),

- международные структуры (крупнейшие  национальные государства и международные  организации).

Все выше перечисленные акторы - но каждый по-своему - взаимодействуют с конкретными объектами государственного управления, чьи специфические параметры также нуждаются в определении. В данном случае представляется важным отметить два момента. Во-первых, круг такого рода акторов ограничен поскольку государство проектирует свои действия по отношению к только определенным явлениям, которые предопределены его правами и полномочиями. В частности, это могут быть не все организации, а только соответствующие структуры государственного сектора. Соответствующим образом определены и закреплены (в том числе и законодательным путем) способы воздействия государства на управляемые объекты.

Взаимодействие разнообразных общественных, корпоративных и иных агентов является не просто необходимым компонентом принятия государственных решений. Оно одновременно свидетельствует и о совместном, кооперативном способе принятия государственных решений, который, в свою очередь, предполагает коммуникацию государства со своими контрагентами по определенным социальным проблемам.

Характерно, что такого рода констатации характерных для государств черт все больше и больше оказывают влияние на позиции ученых, занимающихся проблемами государственного управления в целом. Под влиянием все более усложняющихся представлений с механизмах принятия государственных решений в научном сообществе окрепла уверенность в том, что «Государство нуждается в отделении и от «общества», и от «управления». Так, по мнению Феслера государство состоит «из множества больших и малых частей», но при этом как минимум включает в себя пять следующих подсистем:

- использование особых, связанных  с его полномочиям и мер;

- поддержание и оперирование  обще коллективными ценностями;

- обладание историей своего  развития;

- наличие организационных структур;

- наличие властных структур.