Государственная служба: формы и методы социальной защиты

Для этого нужно, во-первых, чтобы все привилегии были законодательно оформлены. Во-вторых, они должны быть известны всем. И, в-третьих, должен быть действенным и гласным контроль за соблюдением законодательства о привилегиях. При соблюдении этих условий их негативное влияние на нравственную оценку государственных служащих значительно снижается.

Второе принципиальное различие социальной защиты государственных  служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан обусловлено  тем, что занятый в различных  гражданских структурах (даже выполняющий  неквалифицированный труд) гражданин  работает «на себя», в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При этом, в отличие от других граждан, ограничиваются не только его конституционные права, но и другие личные права и свободы.

Такие ограничения прав и свобод во имя интересов общества требуют социальной компенсации. Коль государство ограничивает своих  служащих, то оно должно заботиться о них, и забота эта должна быть подлинной и многогранной.

Все вышесказанное позволяет  нам сделать вывод о том, что  социальная защита государственных  служащих “должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица”.

Ограничения, связанные с государственной службой, законодательно закреплены статьей 17 Федерального закона “О государственной гражданской службы в Российской Федерации” от 27.07.04 №79-ФЗ.  Основные социально значимые ограничения для государственных служащих — это, установленные пунктами 1, 3 части первой указанной статьи, запреты на получение дополнительного заработка, то есть на занятие внеслужебной оплачиваемой деятельностью, прежде всего предпринимательской деятельностью. Педагогическая, научная и иная творческая деятельность здесь в расчет браться не может, так как она обычно мало оплачивается и служит, в основном, удовлетворению вторичных      потребностей. Понятно, что низкая   заработная    плата     государственных служащих будет способствовать оттоку квалифицированных кадров из системы государственной службы, а также совершению государственными служащими противоправных действий и коррупции.

К сожалению, существующая на государственной службе система  должностных окладов в большей  степени соответствует не экономическим, а административно-командным методам управления. До настоящего времени действует постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации “Об упорядочении оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти” от 30.12.1992 №4249-1/1042. В соответствии с этим документом рост заработной платы государственного служащего зависит только от перемещения по служебной лестнице, так как нормативно определены оклады, пределы премирования и должностных надбавок, основания для единовременных поощрений. Такая организация выплаты окладов расслабляет, расхолаживает и уж конечно не заинтересовывает работников в высокопроизводительном труде. Более того, она не соответствует принципу распределения по труду в его классическом понимании, поскольку допускает равное вознаграждение за неравный труд.

Именно в этом заключается  одна из причин сознательного недоиспользования  трудящимся своих физических и интеллектуальных способностей, о чем свидетельствуют  результаты исследований... Например, на вопрос “В полной ли мере Вы реализуете свои способности на работе?” положительный ответ был получен лишь от 28,6 процентов опрошенных. Причем только 10,8 процентов участвовавших в опросе уверены, что если они будут работать больше и лучше, то их заработок увеличится”

В рамках Федерального Закона отражены и основные права, обязанности, гарантии для государственных служащих. Все законы признают за государственным  служащим право на ознакомление с  документами, определяющими его  права и обязанности, на запрос в установленном порядке информации, право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы и так далее. Также отражены и ограничения, связанные с государственной службой. Это запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, быть депутатом областного, муниципального уровней, заниматься предпринимательством, принимать участие в забастовках и так далее. Более глубоко в областных законах отражены социальные льготы для государственных служащих; во многих законах есть глава «Социальная защита государственных служащих» и во всех есть статьи приводящие гарантии государственных служащих.

2.2. Социальная  защита государственных гражданских  служащих: анализ исторического и зарубежного опыта.

  Уже в XV веке начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались "служилые люди". В частности, нормы о государственных служащих содержатся в главе VII Соборного Уложения 1649 г. "О службе всяких ратных людей Московского государства". В 1556 г. было принято "Уложение о службе", которым регулируется труд служилых людей.

Постепенно  государственная служба совершенствовалась, что обусловлено усложнением  как "внутренних", так и "внешних" функций, реализуемых государственной властью. Крупнейшим реформатором и основоположником нового подхода к регулированию труда государственных служащих в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновничества, как группы населения с особым правовым положением, было оформлено при Петре I в первой четверти XVIII в. Одним из значительных достижений Петра I в этой области является "Генеральный регламент", принятый 28 февраля 1720 г., Указ от 17 марта 1714 г. "О фискалах и о их должностях", "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных" (24.01.1722 г) и другие нормативные акты. На протяжении XVIII - XIX вв. приняты многочисленные нормативно - правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. "О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам", Указ от 8.09.1802 г. "Об учреждении министерств" и другие. Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. "О порядке производства и чины по гражданской службе". Данным положением вводилась система поощрений за "усердие и похвальное отправление служащих" и "особые труды и достоинства чиновника".

Административная  реформа Петра I означала дальнейший рост русской бюрократии, которая приобретала все больший вес в обществе. При этом в основу государственной службы был положен принцип личной выслуги, воплощенный в Табели о рангах 1722 года. Этот документ фактически открывал путь наверх наиболее способным и предприимчивым, а достигшие чина восьмого класса имели право на наследственное дворянство. Всего же Табель вводила 14 классов военных, статских и придворных чинов, обладатели которого получали жалованье и полностью зависели от государя и государства.

Нормативные акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они совершенствовались, в результате чего на государственную службу могли приниматься образованные подготовленные люди. По Уставу "О службе по определению от Правительства" для поступления на госслужбу претендент должен был удовлетворять определенным требованиям подданства, возраста, пола, состояния или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности связывался с достижением определенного возраста, не младше 16 лет. В то же время не существовало ограничений в приеме на государственную службу, связанных с национальностью или вероисповеданием. Одним из главных квалификационных требований был уровень образования. Именно поэтому в законодательстве Российской империи прослеживается усиление градации чиновников в зависимости от уровня образования, им же определялась и возможность продвижения чиновника по карьерной лестнице. Поведению чиновника и его отношению к службе в Российской империи придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных норм поведения являлось основанием для увольнения.

Опыт  государственной службы в зарубежных странах показывает, что существуют различные системы оплаты труда  государственных служащих.

В Германии вопросы оплаты труда чиновников регулируются законом. Оклады устанавливаются в зависимости от места и срока службы. Во Франции размер заработной платы государственного служащего устанавливается в зависимости от наличия диплома, удостоверяющего определенную степень квалификации, так как вся система тарифных ставок приведена к дипломам и свидетельствам, предъявляемым в момент зачисления на государственную службу.

В Англии, Соединенных Штатах Америки, Франции минимальная заработная плата первого разряда устанавливается  в соотношении со средним уровнем  оплаты труда в частном секторе.

Социально значимым ограничением является абсолютный запрет государственным служащим на участие в забастовках, в том  числе в забастовках с целью  защиты своих профессиональных прав. Компенсацией ограничения на участие  в забастовках могло бы стать создание примитивных (согласительных) процедур и органов (или комиссий), в компетенцию которых входило рассмотрение жалоб государственных служащих по вопросам установления оплаты труда, по результатам аттестации, квалификационных экзаменов, разрешение служебных конфликтов и тому подобное.

Интересен в этой связи опыт государственной  службы зарубежных стран. Так, например, в Соединенных Штатах Америки  существует принцип "системы заслуг", и для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно этому принципу. Он означает отбор лучших кандидатур на повышение на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Совет по защите системы заслуг служит тем государственным органом, главными задачами которого являются защита, как всей системы заслуг, так и отдельных служащих от злоупотреблений руководителей, неоправданных кадровых действий, заслушивание и принятие решений по жалобам служащих. Кроме вышеназванного Совета существует Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями, который выносит решения по трудовым спорам.

В Германии система профессионального  и личностного роста государственных  служащих предлагает более 20 видов  семинарских программ по вопросам управления.

Во  Франции "верхним звеном" является Национальная школа государственного управления. "Среднее звено" подготавливается в Политехнической школе и пяти региональных институтах государственного управления. Сложилась практика стажировок государственных служащих в смежных ведомствах. Вся система стимулирует государственного служащего к повышению квалификации: участие в программах обучения дает дополнительные баллы при аттестации, повышает шансы занять очередную вакансию.

В Соединенных Штатах Америки обучение и повышение квалификации считается личным делом государственных служащих, но при этом существуют льготы для желающих получить специальное высшее образование или ученую степень - представление дополнительных отпусков и уменьшение налогообложения на сумму затрат на обучение (до двух тысяч долларов).

2.3. Основные  проблемы социальной защиты государственных  служащих. 

В соответствии с Федеральным  Законом регулируется и прохождение  государственной службы. Везде оговаривается  прядок поступления и нахождения на государственной службе, как способ замещения вакантных государственных должностей предусматривается конкурс, для вновь поступивших  — испытательный срок, а также аттестация, основания для увольнения и тому подобное. В отличие от республиканских законов, отставка предусматривается только в связи с достижением пенсионного возраста. Наиболее детально вопрос об отставке рассматривается в законе Омской области — основаниями для отставки государственного служащего являются: а) достижение государственным служащим предельного для нахождения на государственной службе возраста; б) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором назначается пенсия по старости на общих основаниях: в) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе; г) временная отставка (увольнение в резерв) государственного служащего: д) инициатива государственного служащего, замещающего высшую или главную государственную должность государственной службы, в связи с несогласием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя; е) увольнение государственного служащего по личной просьбе, связанной с семейными обстоятельствами или состоянием здоровья; ж) ликвидация государственной должности, замещаемой государственным служащим.

Законами областей предусматривается создание специальных органов по вопросам государственной службы, в виде управлений по вопросам государственной службы. Основная их задача это координация деятельности по реализации задач поставленных федеральным и областными законами и других вопросов государственной службы.

В отличие от республиканских  законов областные, как и федеральный, предусматривают переходные положения. Основная их задача обеспечить плавный переход к новой системе государственной службы. Так статья 39 Воронежского закона в пункте 2 предусматривает запрет увольнения в течение 2 лет, с момента вступления в силу закона, лиц, профессиональный уровень которых не соответствует требованиям законодательства о государственной службе и обязывает соответствующие государственные органы принять меры переподготовке и повышению квалификации государственных служащих. В действительности необходимо отметить, что с принятием Федерального Закона, требующего обязательное профессиональное образование по специальности “государственное управление” или равноценное с ним образование, перед государственными органами встает проблема достаточно массовой переквалификации работников аппаратов, так как большинство из них не имеет специального образования и образования, которое может быть признано равноценным.