Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации

Становление системы государственного регулирования страхового рынка  в Российской Федерации

Итак, начнем с рассмотрения макроэкономической обстановки, в которой  складывалась национальная система  государственного регулирования страхового рынка России. Как уже было упомянуто  в первой главе, вопрос о государственном  регулировании экономики впервые  был поднят на этапе перехода, как  тогда говорилось, к "регулируемому  рынку", то есть с 1987 г. по начало 90-х  гг. Поскольку своих, отечественных  исследований в этой области к  тому моменту было немного, за теоретическую  основу государственного регулирования  были взяты западные теории, причем на начальном этапе - не все, а часть  их (монетаристское направление).

 

Экономическая обстановка в  начале 90-х гг. была крайне неблагоприятной - нарастание инфляции, общий экономический  кризис, обусловленный распадом единой плановой экономической системы  СССР, резкое падение жизненного уровня большинства граждан. Государственные  мероприятия того времени большей  частью носили разрозненный и зачастую разнонаправленный характер. Проводимые реформы не имели в своей основе системного подхода, и единой научной  концепции реформ также не было. Однако несмотря на это, проведенные  радикальные преобразования экономики  коснулись всех сторон экономической  жизни общества.

 

Быстрыми темпами рос  финансово-банковский сектор, оттянувший на себя значительную часть капитала из реального сектора. Особенностью России того периода было то, что  финансово-банковский сектор создавался не только "снизу", то есть в ответ  на возникающие на рынке потребности  в финансовых услугах, но и "сверху" то есть при активной роли государства, поощрявшего ускоренное создание большого числа коммерческих банков и других рыночных инструментов.

 

В системе регулируемых рыночных отношений, в создаваемой (как уже  было сказано, либо при непосредственном участии государства, либо с учетом действий государства, стимулирующих  ее создание в частном секторе) рыночной инфраструктуре страхование должно было занять свое место. Однако это  происходило скорее стихийно, чем  было результатом осознанной государственной  политики. Более подробно к этому  периоду в жизни страхового рынка  мы вернемся чуть ниже, когда будем  рассматривать развитие системы  его государственного регулирования. Теоретические исследования, определяющие основы государственного регулирования  в то время, оставляли в сфере  внимания только макроэкономические процессы, а отраслевые проблемы страхования  оставались вне их внимания. Это  было не совсем правомерно, так как  общеизвестно, какое огромное макроэкономическое влияние оказывает страховой  сектор в развитых странах. Достаточно отметить, что например, в одном  из первых популярных российских учебников  по экономической теории "Введение в рыночную экономику" А.Я. Лившица (впоследствии возглавившего российский Минфин как раз в момент присоединения  к нему Росстрахнадзора) - нет ни одного упоминания о страховании. И  в теории, и в практике государственное  регулирование экономики в целом  и регулирование страхования  как отдельной отрасли развивались достаточно обособленно (возможно, именно это и послужило причиной многих негативных последствий, которые мы сегодня наблюдаем).

 

К середине 90-х гг. в России сложилась система государственного регулирования экономики, задействовавшая  практически весь традиционный инструментарий "западного образца": денежно-кредитные, налоговые регуляторы и др. Более  того, были предприняты попытки задним числом ввести в систему государственного регулирования его научное обоснование, базировавшееся по прежнему на доктрине монетаризма (однако всегда является спорным  научное обоснование уже после  проведенных действий).

 

Однако сказать, что в  экономике наметились положительные  тенденции, достигнут реальный экономический  рост, подъем промышленности и рост капиталовложений, было нельзя. Безусловно, к концу 1995, как результат мер  государственного регулирования, была снижена инфляция, взяты под контроль колебания курса доллара и  достигнуто повышение благосостояния ряда коммерческих структур и незначительной части граждан. Но при этом все  же нельзя считать, что экономика  стала действительно регулируемой.

 

Степень управляемости происходящими  экономическими процессами не достигла уровня развитых стран, следствием чего явились затяжная стагнация в  производственной сфере и время  от времени повторяющиеся обострения экономической ситуации (например, одно из них - события "черного вторника" октября 1994 года). Это были проявления неуправляемости происходящих процессов, потери государством контроля над рычагами регулирования, своего рода "сбои" в регулирующем механизме.

 

Накапливавшиеся трудности  в экономической политике должны были рано или поздно вылиться в  какие-то серьезные потрясения, и  вслед за ними - радикальные сдвиги в государственной экономической  политике. Это и произошло в  связи с событиями 17 августа 1998 года, после которых правительство  Е.М. Примакова стало заявлять о  необходимости усиления роли государства  в экономике. (Забегая вперед, следует  отметить, что в области страхования  это нашло свое отражение в  Постановлении Правительства Российской Федерации № 1139 "Об основных направлениях развития национальной системы страхования  в Российской Федерации в 1998-2000 гг.", утвержденном 1 октября 1998 года, то есть немногим более месяца после объявления дефолта. Однако многие специалисты  считают, что Постановление в  определенном смысле "опоздало", так как проект его разрабатывался еще до августа 1998 года, и если бы оно было введено раньше, многие отрицательные явления на страховом  рынке можно было предупредить.)

 

События 17 августа следует  охарактеризовать как острейший  кризис системы государственного регулирования  экономики. Как уже было отмечено в первой главе данной работы, моделям  государственного регулирования экономики  свойственна циклическая взаимозаменяемость. Следовательно, должна была быть произведена  смена методов регулирования: с  приведших к кризису государственного регулирования монетаристских методов - на кейнсианские, предполагающие большую степень прямого государственного участия в экономической жизни.

 

Первоначально, новые регулирующие действия носили в значительной степени  декларативный характер: заявления  о необходимости усиления государственного регулирования в самых разных сферах экономической жизни делались (в том числе в принимаемых  нормативных актах), а конкретные системные действия во исполнение таких  заявлений были достаточно редкими. Плюс к этому, активизации регулирования  не способствовала политическая ситуация 1998-99 г. Достаточно вспомнить неоднократные  кадровые перестановки в высших политических сферах, смены правительств, выборы и другие, неоднозначные с точки  зрения их влияния на экономику, политические события.

 

Однако постепенно понимание  необходимости усиления государственного регулирования укрепилась в политическом сознании, и начали появляться практические подтверждения этого. Оценить реальную эффективность новых методов  сразу было сложно, хотя в течение  будущих лет оно косвенно подтвердилось  позитивной динамикой ряда макроэкономических показателей. Кроме того, основной чертой посткризисного развития системы государственного регулирования в РФ было активизировавшееся противоборство двух тенденций: с одной  стороны, объективная необходимость  интеграции России в глобальную экономику, и соответственно, в межгосударственную систему регулирования, и с другой стороны, центробежная тенденция в  собственной системе регулирования, склонность к децентрализации регулирования  и усилению самостоятельности регионов.

 

Первая тенденция выразилась в проведении Российской Федерацией ряда действий на международном уровне: активного взаимодействия с международными кредитными организациями (МВФ, МБРР и  др.), подготовке к вступлению во Всемирную  торговую организацию, подписании "Соглашения о партнерстве и сотрудничестве" со странами ЕС и др. Россия не может  развиваться изолированно, она так  или иначе подвержена влиянию  мировых экономических процессов. Противостоять действию мировых  закономерностей - значит замедлять  собственное экономическое развитие. Потребность в интеграции в международную  систему регулирования является объективно обусловленной, поэтому  чтобы включение в нее России прошло наиболее безболезненно для  ее национальной системы регулирования, она должна быть заранее подготовлена в части законодательства, состояния  бюджетной и денежно-кредитной  системы и развития системы социальных гарантий.

 

Вторая из вышеназванных  тенденций, противоположная интеграции, ведет свою историю еще с распада  СССР, и происходившее потом является логичным продолжением процессов 10-15-летней давности. Законодательство, регулирующее экономическую жизнь, на сегодняшний  день является большей частью федеральным, на уровне субъектов федерации регламентируются лишь отдельные конкретные ее стороны  и некоторые вопросы правоприменения  федерального законодательства. Само федеральное законодательство, строящееся в рамках системы континентального (кодифицированного) права, изначально ориентировано на достаточно жесткое  и централизованное регулирование таких стратегических секторов экономики, как банковская система, рынок ценных бумаг, страхование и т.п. Однако при усилении политического влияния региональных лидеров и местных администраций, производились попытки (в нарушение федерального законодательства) устанавливать на уровне региональных нормативных актов разного рода ограничения и предписания в экономической сфере. Эффективные меры противодействия этому со стороны федеральной власти были выработаны далеко не сразу и не в полной мере, во всяком случае, в области страхового дела, где до сих пор наблюдаются проявления этой тенденции.

 

Рассмотрим эволюцию российской системы государственного регулирования  страхового рынка. Представляется необходимым  разделить ее на пять этапов, соответствующих  пяти этапам развития страхового рынка. В основу периодизации положен комплексный  критерий - экономико-правовые условия  развития страхового рынка (юридическая  составляющая этого критерия нашла  отражение в том, что переходы от одного этапа к другому соответствуют  крупным изменениям в нормативной  базе страховой деятельности, а экономическая - в принципиальных изменениях рыночной среды, в которой работали страховые  компании).

 

Этапы становления российского  страхового рынка

 

  Страховой рынок Государственное  регулирование страхового рынка 

I этап 1988 - 1991 гг. Этап демонополизации  страхования в СССР Деятельность  Минфина РСФСР. 

II этап 1992 -1995 гг. Этап экстенсивного  роста страхового рынка Российской  Федерации Создание национальной  системы государственного регулирования  с центром - Федеральная служба  России по надзору за страховой  деятельностью. 

III этап 1996 - август 1998 г. Этап  перераспределения страховых полей  Преобразование системы государственного  регулирования: развитие страхового  законодательства, реорганизация органов  надзора (передача функций Минфину  РФ), приоритет регулирования допуска  страховщиков на рынок. 

IV этап Сент. 1998 г. - наст.вр. Этап адаптации к новым экономическим  условиям  Начало переориентации  на преимущественное регулирование  финансовой устойчивости страховщиков. 

V этап (в ближайшем будущем) - допуск иностранных страховщиков  и интеграция в международную  систему регулирования  

 

Мы намеренно отделяем пятый этап - "этап интеграции" от всех остальных, и настаиваем, что  он еще не начался, хотя юридически его началом можно было бы считать 20 ноября 1999 года, когда были утверждены соответствующие изменения в  законодательство в части долей  иностранного капитала .8

 

Различные элементы и регулирующие механизмы мы будем рассматривать  в рамках того этапа, на котором они  появились в России, тем более  что большинство важнейших из них (например, лицензирование) - сохранились  в неизменном виде до настоящего времени.

 

Формирование страхового рынка в его современном виде началось в 1988 году с принятием Закона СССР "О кооперации". Именно с  этого момента начинается возрождение  коммерческого страхования в  России. Первый этап - этап демонополизации - сопровождался следующими процессами на страховом рынке.

 

Первые страховые организации  создавались практически в законодательном  вакууме, без какой-либо адекватной правовой регламентации, без опыта  работы, квалифицированных кадров и  необходимых знаний, при полном отсутствии рыночной инфраструктуры. Источником методологических и практических разработок, страховых технологий и, в значительной степени, кадров для новых страховых  компаний был старая система Госстраха  СССР. Сама она к тому времени  пришла в критическое состояние, особенно осложненное распадом единого  страхового пространства СССР, неоднократными изъятиями средств страховых  резервов государством на покрытие своих  финансовых нужд и уходом многих ключевых персоналий. Некоторые новые страховщики, напротив, принципиально стремились противопоставить себя советскому Госстраху  и в своей деятельности опирались  на опыт зарубежных стран, где проводились  различные стажировки, курсы обучения и т.п.

 

Разумеется, потребность  в регулировании деятельности этих молодых негосударственных страховых  организаций была с самого начала - с момента их появления, однако говорить о них как о страховом  рынке, т.е. единой, целостной системе  в тот момент было еще рано. И  советская государственная управленческая система была явно не приспособлена  для регулирования их деятельности, поскольку, как уже упоминалось  выше, весь предшествующий период она  ориентировалась на прямое, непосредственное управление государственным страхованием.

 

Однако исторически первая попытка воссоздать систему страхового надзора была предпринята уже  на том этапе. Еще в 1991 г. Правительство  СССР (Кабинет министров, возглавляемый  В.С. Павловым) имело в своем подчинении орган страхового надзора, в обязанности  которого были вменены контроль страховых  организаций на территории СССР, разработка методологии на основании изучения зарубежного опыта деятельности страхового надзора и др. Этот орган  просуществовал около 5 месяцев, однако набрать необходимые масштабы деятельности так и не успел - в силу распада  СССР. Поэтому далее мы будем говорить о системе государственного регулирования  страхового рынка Российской Федерации.

 

Следует отметить также, что  на том же этапе был дан старт  развитию системы обязательного  медицинского страхования. Тогда был  принят Закон "О медицинском страховании  граждан в РСФСР" от 28.06.1991 г. № 1499-1, установивший правовые основы системы. В соответствии с ним была разграничена сфера обязательного и добровольного медицинского страхования. Таким образом установилась характерная для многих стран система медицинского обеспечения: минимум медицинских услуг - по системе ОМС, остальное - в добровольном порядке.