Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей

Что касается нарушений законодательства со стороны органов опеки и  попечительства, то зафиксированы факты  неоформления либо ненадлежащего оформления поступающей информации от граждан  и должностных лиц о детях, оставшихся без попечения родителей, не всегда указывается дата проведения обследования в соответствующем акте. Допускаются факты промедления в действиях органов опеки и нарушения установленных сроков, ненадлежащего оформления документации в отношении детей. Случается, что неуправомоченные лица выполняют функции органов опеки и попечительства (составляют акты обследования условий жизни детей, решают вопрос о временном устройстве детей и др.); нарушается требование о необходимости принятия мер по устройству ребенка органом опеки и попечительства (п. 3 ст. 122 СК), защите его интересов, а также требований к порядку передачи детей на воспитание в семью, например, когда ребенок фактически передается в семью воспитателей значительно раньше надлежащего юридического оформления передачи. Нарушаются требования о формировании и ведении государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей: не всегда надлежащим образом органы опеки выполняют требования п. 3 ст. 122 СК о своевременном направлении сведений о ребенке региональному оператору государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Особенно часто сведения в региональный банк данных не отправляются в отношении подростков. Передав анкету региональному оператору, органы опеки нередко самоустраняются от принятия дальнейших мер по организации устройства и оказанию содействия в устройстве детей в семьи постоянно проживающих в РФ российских граждан, своевременно не информируют регионального оператора об изменении данных, содержащихся в анкете на ребенка, не включают все необходимые данные в анкеты и др. Допускаются иные действия, ограничивающие возможность реализации права ребенка на семейное воспитание. ³¹

Таким образом, выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, необходимо и обязанность сообщать в орган опеки и попечительства о факте утраты детьми родительского попечения возлагается законом на всех без исключения лиц, располагающих соответствующими сведениями (независимо от должностного положения, рода деятельности и источника информации).

Следует отметить, что  учет детей, оставшихся без попечения  родителей, во многих регионах страны ведется крайне неудовлетворительно. Это обусловлено рядом причин, таких как: разрозненность соответствующей  информации по различным ведомствам; личная корыстная заинтересованность работников, осуществляющих функции по усыновлению; отсутствие системы обмена информацией между муниципальными образованиями в рамках одного субъекта РФ и другие.

1.3. Краткая  характеристика форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Т.В. Шершень отмечала, что любое государство заинтересовано в сохранении и преумножении человеческого  потенциала, развитие которого напрямую зависит от создания условий, максимально  удовлетворяющих интересы ребенка. Дети - будущее государства и общества.³²

Каждый ребенок имеет право  жить и воспитываться в семье, насколько это возможно. Поэтому п. 1 ст. 123 СК установлен несомненный приоритет форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения. Право ребенка на воспитание в семье в случае утраты родительского попечения обеспечивается органом опеки и попечительства, который при выборе форм устройства такого ребенка отдает предпочтение прежде всего семейным формам воспитания: передача на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, - в патронатную семью. И только при отсутствии возможности передать ребенка в семью, закон допускает его направление в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

К организациям для детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, закон (п. 1 ст. 155.1 СК) относит образовательные и медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или некоммерческие организации, если деятельность по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не противоречит целям, ради которых они созданы. Причем все организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обязаны обеспечить условия пребывания в них детей, отвечающие требованиям, установленным Правительством РФ. Тип выбираемой органом опеки и попечительства организации зависит от возраста и состояния здоровья ребенка. Однако такая форма устройства ребенка не снимает с органа опеки и попечительства обязанности подыскивать для него усыновителей, опекунов (попечителей) или приемных родителей.

Выбор формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, относится  к компетенции органов опеки и попечительства. Только они решают вопрос о том, каким образом в каждом отдельном случае должна быть устроена судьба ребенка (помещение в образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, школу-интернат, назначение опекуна и т.п.). Поэтому даже суд, лишая родителей родительских прав или ограничивая родителей в родительских правах и передавая детей на попечение органам опеки и попечительства, не вправе решать вопрос о конкретном способе устройства детей, утративших родительское попечение.³³

Закрепление в СК положения  о приоритете семейных форм воспитания детей имеет принципиальный характер. Оно направлено на усиление гарантий соблюдения прав несовершеннолетних, поскольку воспитание в семье  предпочтительнее с учетом как материально-бытовых условий жизни, так и иных самых разнообразных интересов ребенка. Именно семейное воспитание дает возможность осуществить индивидуальный подход к каждому ребенку с учетом его личностных, психических, физических, национальных и иных особенностей. Не случайно п. 1 ст. 123 СК определено, что при устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, должны учитываться его этническое происхождение, религиозная и культурная принадлежность, родной язык, возможность обеспечения преемственности воспитания.

По нашему мнению, органы опеки  и попечительства должны отдавать предпочтение семейным формам устройства детей: усыновлению (удочерению), опеке (попечительству), приемной семье либо (в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации) - патронатной семье, и лишь при отсутствии такой возможности - передавать детей на воспитание организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (155.1 СК РФ).

Организации, обеспечивающие содержание, воспитание, образование, другую социальную помощь и поддержку детей, оставшихся без попечения родителей, создаются в системе образования, в системе социальной защиты и здравоохранения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. К таким организациям относятся детские дома всех типов, дома детства, дома ребенка, реабилитационные центры, социальные приюты, детские дома-интернаты, школы-интернаты, коррекционные учреждения и другие подобные организации (ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).³⁴

Помимо государственных  и муниципальных организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут создаваться в установленном законом порядке и негосударственные образовательные организации. Причем содержание и обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в таких организациях осуществляются на основе полного государственного обеспечения (п. 9 ст. 50 Закона об образовании³⁵). Организационно-правовые формы негосударственных воспитательных организаций могут быть различными.

Возможность воспитания в условиях семьи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сохраняется при помещении их в детский дом семейного типа. Такой дом организуется на базе семьи при желании обоих супругов взять на воспитание не менее 5 и не более 10 детей и с учетом мнения всех совместно проживающих членов семьи, в том числе родных и усыновленных (удочеренных) детей (а с десятилетнего возраста - только с их согласия). Общее количество детей в детском доме семейного типа, включая родных и усыновленных (удочеренных) детей находящихся в зарегистрированном браке супругов, не должно превышать 12 человек. Детский дом семейного типа в организационно-правовой форме воспитательного учреждения создается, реорганизуется и ликвидируется по решению органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Отношения между учредителем (учредителями) и детским домом семейного типа, в том числе срок пребывания ребенка в детском доме семейного типа, определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством РФ. Передача ребенка на воспитание в детский дом семейного типа осуществляется с учетом его мнения (а с десятилетнего возраста - только с его согласия) и с согласия администрации образовательного или лечебно-профилактического учреждения, учреждения социальной защиты населения или аналогичной организации, в которой он находится, а также с согласия воспитателей этого детского дома семейного типа в целях обеспечения психологической совместимости (п. 2, 4, 8 Правил организации детского дома семейного типа³⁶).

С 1 сентября 2008 г.³⁷ СК предусматривает возможность устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в патронатную семью, в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ. Отсюда следует, что использование патронатной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, допускается, если она установлена в законах субъектов РФ.

Заметим, что эта форма  устройства детей была известна практике и законодательству и ранее³⁸.

В настоящее время  существует такая форма помощи ребенку (без оформления его постоянного проживания в семье), которая закреплена в ст. 155.2 СК РФ и получила название «наставничество» (гостевой режим, семья выходного дня). Правила временной передачи детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории РФ, утверждены постановлением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 432.³⁹

По нашему мнению, такая форма  может быть полезна только для  детей старшего возраста, которые  способны осознанно воспринимать ситуацию - она дает бесценный опыт жизни в семье, общение и поддержку доброжелательных взрослых. Но для ребенка до 11-12 лет, мечтающего о семье, возвращение в детский дом может стать тяжелой травмой.

В настоящее время  в ряде субъектов РФ, исходя из положений СК, осуществлялся поиск новых форм (детские деревни, мини-детский дом, попечительские семьи, воспитательные и патронатные семьи).

Законодательная база в  целом ряде субъектов РФ по применению такой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как их передача на воспитание в патронатную семью, уже имеется, накоплен опыт по ее применению на практике. Вместе с тем, принимая во внимание, что отношения, связанные с передачей детей на воспитание в патронатную семью, стали регулироваться и на федеральном уровне, законодательство субъектов РФ в данной области должно быть приведено в соответствие с федеральным законодательством.

До определения органом опеки  и попечительства конкретной формы  устройства ребенка, оставшегося без  попечения родителей, он может временно проживать в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей). Здесь ребенку предоставляется не только кров, питание, одежда, обувь, но и оказывается содействие в преодолении трудной жизненной ситуации, а также медико-социальная помощь. В настоящее время в России существует более 400 подобных учреждений, которые самостоятельно создаются органами исполнительной власти субъектов РФ.⁴⁰

В соответствии с Законом об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних⁴¹ постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. N 896⁴² утверждены Примерные положения о социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, о социальном приюте для детей и о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Одной из функций этих учреждений является оказание содействия органам опеки и попечительства в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей.

Дети, оставшиеся без попечения родителей, могут зачисляться в качестве воспитанников в воинские части с возможностью содержаться там до передачи под опеку (попечительство), на усыновление, в приемную семью, в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей⁴³. Статус воспитанников воинских частей определен специальным Положением.

До определения наиболее оптимальных форм жизнеустройства  детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки  и попечительства.⁴⁴

Таким образом, включение  в СК РФ в число принципов семейного права приоритета семейного воспитания детей имеет под собой не только правовое, но и психологическое, материальное и социальное обоснование.

Ребенок должен жить в семье, и если невозможно создать условия для его полноценного всестороннего развития в кровной семье, необходимо создать такие условия в замещающей семье усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей и свести на нет институт возврата детей в государственные учреждения и организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Сегодня наравне с  развитием и усовершенствованием  учреждений для детей-сирот, успешно  зарекомендовавших себя своей системой воспитания, развитием материальной базы, активно ведется работа по семейному устройству детей, попавших в трудную жизненную ситуацию.

В Российской Федерации  существует четыре вида форм устройства детей, оставшихся без попечения  родителей, установленные СК РФ, а  именно: усыновление (удочерение), опека  и попечительство, приемная семья, устройство детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Чтобы система опекунов и приемных семей работала, она  должна укорениться в массовом сознании. «Пока же в России на усыновляющих детдомовского ребенка смотрят с недоумением»⁴⁵. Чтобы это отношение изменилось, при самых идеальных условиях должно пройти несколько лет. И вряд ли меры финансовой поддержки семей, имеющих детей, к тому же остающейся весьма незначительной, являются сегодня определяющими.