Фінансове забезпечення соціального захисту населення України

Продовження табл.3.1

Такі заходи сприятимуть забезпеченню фінансової стабільності вразливих верств населення на певний період, зменшенню диференціації в доступі до соціальних послуг та, як наслідок, зниженню нерівності в суспільстві та створенню передумов для накопичення соціального капіталу на регіональному та суспільному рівні в Україні.

Системи соціального захисту є ефективними та дієвими лише за умови, якщо досягають цілей за допомогою відповідних витрат та без будь-яких небажаних побічних ефектів. Інноваційні управлінські та організаційні заходи як інструмент модернізації соціального захисту є складним процесом, оскільки безпосередньо зачіпають інтереси майже усього населення, оскільки спричиняють зміни в доходах та витратах різних соціальних груп, передусім одержувачів соціальної допомоги та послуг. З іншого боку, стратегія модернізації соціального захисту має відбуватися на принципах комплексності, системності, довгостроковості, врахування обмежень бюджетного простору. Увага лише до найгостріших соціальних проблем суспільства може не призвести до бажаного ефекту на довгострокову перспективу. За визначенням норвезького науковця Е. Райнерта, такі заходи зазвичай мають ознаки «паліативної економіки», спрямованої на полегшення окремих найгостріших симптомів бідності, замість вирішення сутності самих проблем бідності та соціальної вразливості та впровадження «економіки розвитку» для країн із низьким та середнім рівнем доходів.

Інші виклики для українського суспільства та економіки можуть бути обумовлені планами переходу системи соціального захисту України від переважання натуральних трансфертів (передусім пільг) до грошових трансфертів. Чи варто і яким чином будувати нову систему? Щоб отримати відповідь на це питання, варто звернутися до досвіду країн, що мали подібні до української системи соціального захисту. Нещодавні невдалі реформи «монетизації соціальних пільг» у Російській Федерації дають привід для сумніву щодо їх доцільності та вимагають найвищого рівня уважності від розробників та ретельності до процесу побудови алгоритму заходів реформування соціального захисту.

Першочерговим завданням «монетизації соціальних пільг» у РФ були розмежування витратних повноважень між регіональними та федеральними бюджетами; відмова від зобов’язань, що не мають джерел фінансування; переведення у грошову форму частини соціальних пільг та послуг; скорочення витратних зобов’язань, закріплених у федеральному законодавстві; покладення на регіональні та місцеві органи влади відповідальності з балансування доходних можливостей та нових витратних повноважень. Незважаючи на задекларовані цілі збереження та можливого підвищення раніше досягнутого рівня соціального захисту громадян, за підсумками заміни пільг грошовими компенсаціями матеріальне становище більшості російських домогосподарств погіршилося. Зрештою, монетизація і зміни, що супроводжували її, у вартості послуг, на які раніше надавалися пільги, призвели до скорочення ресурсів 53% домогосподарств. На тлі цього третині домогосподарств вдалося збільшити добробут, а 14% – зберегти колишній рівень ресурсів.

Крім того, в реальності заміні на грошові компенсації піддалися не всі пільги та не на всій території Росії. Більшість регіонів мінімально монетизували систему пільг, оскільки закон залишав можливість не переводити в грошову форму пільги регіонального мандату. Повністю перейшли на грошові виплати тільки чотири суб’єкти Росії, ще шість повністю зберегли систему натуральних пільг, а інші прийняли компромісні рішення (залишивши пільги на транспорт і ліки). Таким чином, замість переходу від системи пільг до нової, більш ефективної системи соціальної підтримки було проведено перерозподіл витрат на пільги між регіональними бюджетами і федеральними. Відтак відбулося поглиблення регіональної диференціації доходів населення замість її зниження. Основні недоліки реформ були викликані прорахунками її розробників, неврахуванням реальної соціально-економічної ситуації у різних регіонах країни, низьким рівнем поінформованості населення, що викликало протестні акції.

Досвід Казахстану щодо процесу впровадження адресних механізмів соціального захисту виявився більш ефективним та призвів до позитивних результатів. Основні проблеми, які не вдалося подолати, сформувалися внаслідок надмірної децентралізації структури системи соціального захисту та, як наслідок, неможливості окремими регіонами здійснювати усі адресні соціальні виплати та фінансувати інші соціальні програми у повному обсязі. Іншою причиною таких проблем стали помилки визначення межі бідності, її відмінність у різних регіонах Казахстану та наявність значної кількості помилок виключення з програм адресного соціального захисту. Ці факти обумовили збільшення регіональної диференціації за рівнем доходів. Відтак можна зробити висновок, що невиваженість у процесі розробки та реалізації заходів модернізації соціального захисту населення можуть призводити до соціальної дезінтеграції країни, посилення протестних настроїв та зниження рівня соціального капіталу. Регіони з нижчим рівнем фінансової стійкості та автономності завжди будуть мати менше можливостей фінансування програм соціального захисту населення.

Проте, такі виклики не применшують вагомості адресного підходу в запропонованих сучасних напрямах модернізації соціального захисту в Україні, а основні аргументи на користь впровадження цього підходу стосуються підвищення доступності, ефективності та рівності доходів отримувачів соціальних послуг. Адресні програми соціального захисту поширюються на меншу кількість осіб, які отримують соціальну допомогу, ніж універсальні програми соціального захисту (оскільки включають тільки цільове коло осіб) та, як наслідок, є більш дієвими, сприяють зменшенню рівня бідності, нерівності за доходами, а також потребують менших обсягів фінансування та збільшують економічну стійкість систем соціального захисту. Окремі адресні механізми соціального захисту населення в Україні сьогодні успішно функціонують.

Згідно з класичним розумінням, що склалося в зарубіжних країнах, адресність є способом спрямування обмежених фінансових, зокрема, бюджетних ресурсів на допомогу цільовій аудиторії, використовуючи механізми перевірки нужденності. Таким чином, адресність розподілу бюджетних ресурсів виступає необхідною умовою ефективного використання державних коштів, тому що вона покликана забезпечити надання бюджетних ресурсів саме нужденним верствам населення. Тільки впорядкування системи виплат створить можливості для збільшення величини допомоги на конкретну особу без значного зростання витрат бюджету. Природою забезпечення адресності є надання соціальних послуг тим, хто їх дійсно потребує, і виключення тих, хто такої потреби не має.

Можна виділити декілька принципів організації системи адресної соціальної допомоги в Україні. Це – надання соціальної допомоги винятково з урахуванням рівня доходів домогосподарств та майнового стану; визначення розміру виплат соціальної допомоги на основі вартості затвердженого кошика прожиткового мінімуму з урахуванням сімейного навантаження; пріоритетність заходів зі створення умов для самозабезпечення сім’ї, індивідуальних схем захисту й активного залучення працездатних малозабезпечених громадян до сфери трудової діяльності.

Однак експертами МОП визначено дещо інші потенційні виклики процесу впровадження адресних механізмів соціального захисту. Зокрема, адресні соціальні виплати надаються тільки окремим вразливим верствам населення (у світовій практиці, зазвичай, з низькими рівнями доходів) та не враховують динамічного та структурного характеру бідності і не стають вагомою перепоною до її поширення. Для усунення цих недоліків до переліків бенефіціарів адресних соціальних виплат слід включити соціальні групи, які знаходяться на межі ризику попадання до вразливих верств населення. Окрім цього, впровадження адресних механізмів соціального захисту населення є складним процесом, що може супроводжуватися помилками включення (надання соціальних послуг особам або домогосподарствам, що не входять до цільової групи; у зарубіжній практиці така ситуація визначається, як «виток коштів») та виключення (неотримання соціальних виплат особами або домогосподарствами, що входять до цільової групи; у зарубіжній практиці така ситуація визначається, як «недостатнє покриття цільової групи»).

Поряд із цим, не всі методи адресності соціального захисту підходять для всіх видів соцвиплат. В окремих країнах впровадження адресних механізмів соціального захисту є занадто витратним та складає значну частину загальної вартості програми. Ці проблеми можуть виникати за умови відсутності фактичних даних про кількість бенефіціарів адресних соціальних програм. МОП також наголошує, що впровадження адресних механізмів соціального захисту потребує транспарентності процесу її впровадження, що дозволить залучити цільові групи населення до його формування, знизити ймовірність опору реформам та визначення його як антикорупційного механізму захисту.

Як засвідчує вітчизняний та зарубіжний досвід, універсальних моделей соціального захисту та оптимальних алгоритмів їхньої модернізації, які б підходили усім країнам, не існує. В Україні повинна бути сформована власна модель модернізації соціального захисту населення, яка враховуватиме особливості історичного періоду становлення нашої країни, демографічної структури населення, циклічності економічного розвитку з урахуванням потенційно можливих фінансово-економічних криз та рецесії у середньо- та довгостроковій перспективі, регіональних особливостей соціально-економічного розвитку, ментальності населення та інших факторів.

Саме тому з метою вдосконалення процесу модернізації соціального захисту населення, як передумови збільшення потенціалу накопичення соціального та людського капіталу в Україні, на мій погляд, необхідно вжити низку заходів. Серед них – формування Національного реєстру суб’єктів (державних, недержавних) надання соціальних послуг (забезпечення відкритого доступу населення до даних реєстру) та бенефіціарів соціальних послуг (із дотриманням конфіденційності збору фінансової та іншої інформації про потенційних споживачів соціальних послуг); здійснення поступового переходу від кошторисного фінансування постачальників соціальних послуг до іншої форми прямого фінансування – замовлення соціальних послуг, яке здійснюється за принципом купівлі послуг, де розпорядник бюджетних коштів стає повноцінним замовником послуг на користь третіх осіб – споживачів послуг; удосконалення методичної бази виявлення вразливих верств населення, що потребують надання соціальних послуг.

Необхідна також розробка переліку індикаторів, що відображають реальні характеристики рівня споживання вразливих верств населення, а також розробка сучасної методики визначення бідності; критеріїв ефективності механізмів забезпечення адресності соціальних послуг, форми обліку при виявленні ступеня нужденності сімей і громадян соціально-демографічних характеристик родини, майно та наявність іншої власності, зокрема доходів, які важко враховуються; розробка та впровадження системи соціальних рахунків у системі надання соціальних послуг, які є провідним засобом переорієнтації бюджетних потоків від підприємств, що надають послуги, громадянам, а також соціальних паспортів родини та (або) домогосподарства осіб, як потенційних одержувачів соціальних послуг, для створення інформаційної бази даних надання соціальних послуг в Україні.

Доречною стане оптимізація сектора одержувачів послуг за рахунок розвитку механізмів їх самозабезпечення; формування переліку диверсифікованих форм надання соціальних послуг на основі активного залучення недержавного сектора, а також розширення можливостей громадян при виборі суб’єктів надання послуг; оцінка ризиків проведення реструктуризації системи надання соціальних послуг з позицій її ефективності в цілому, а також в частині залучення бізнесу та некомерційних недержавних організацій, зокрема, розробка та впровадження системи компенсації споживачам за соціальні послуги, які споживачі не можуть отримати за місцем проживання; впровадження пілотних проектів модернізації системи надання соціальних послуг, починаючи з регіонального та місцевого рівнів.