Понятие государственного экологического управления

Понятие государственного экологического управления 

 

Управление природопользованием  и охраной окружающей среды - это  проявление экологической функции государства. Оно представляет собой деятельность компетентных государственных органов, направленную на организацию рационального использования и воспроизводство природных ресурсов, сохранение и улучшение окружающей природной среды.

Одной из важнейших задач  экологической деятельности государства в современных условиях является создание эффективной системы управления природопользованием и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности, ресурсосбережение, заинтересованность предприятий и организаций в защите окружающей среды от загрязнения и других вредных последствий хозяйственной деятельности.

 

 

Сохранение и оздоровление окружающей среды входит в национальные интересы России в соответствии с  Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ.

Экологическое управление можно  рассматривать как сознательную деятельность по регулированию экосферы в соответствии с практическими целями цивилизации на основе познанных объективных экологических закономерностей естественного или антропогенного характера.

Целью правового регулирования  в экологическом праве является «гармонизация отношений человека и природы, охрана окружающей среды  и отдельных природных объектов, рациональное природопользование». Приоритеты национальной экологической политики России / под ред. В.М. Захарова. - М.: ООО  «Типография ЛЕВКО», Институт устойчивого  развития/Центр экологической политики России. - 2009. - С.78 Поэтому особое значение имеет специальная деятельность, направленная на достижение необходимого правового результата. Нормативного воздействия самого по себе не достаточно для эффективности эколого-правовых норм, требуются управленческие воздействия административного, дисциплинарного, финансового и экономического характера, издание правоприменительных актов.

Нормотворческая работа должна осуществляться одновременно, как в  направлении системного развития законодательства, предполагающего главным образом  создание и совершенствование регулятивных механизмов, условий юридической  ответственности, правовой основы деятельности органов управления и правоохранительных органов, так и в секторальном аспекте, для решения наиболее острых природоохранных проблем, связанных  с негативным влиянием отдельных  видов воздействия на окружающую среду, либо с экологической деградацией  или, напротив, с необходимостью особой охраны отдельных территорий.

Управление природопользованием  и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.

Управление в данной сфере  призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает  как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само экологическое право. Социальное значение управления в целом  и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования  и охраны окружающей среды от вредных  воздействий обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов  человека и гражданина, сохранение и восстановление благоприятного состояния  природы. Прежде всего, в рамках управления (а затем с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные экологическим правом, и его эффективность.

Экологическое управление - урегулированная нормами права  деятельность специально уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных  лиц, а также деятельность юридических  лиц и граждан, направленная на создание конкретных правоотношений в сфере  охраны окружающей среды, рационального  природопользования, соблюдения экологических  прав и исполнения экологических  обязанностей.

В зависимости от субъекта экологического управления можно выделить его различные виды:

1) органы государственной  власти и их должностные лица - государственное экологическое  управление.

В масштабах государства  наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах государственного управления. Определяя место государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды в механизме  экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства. Государственное  управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная  часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется статусом государственных органов в механизме  охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, предприятие и государство государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. На них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и рациональное природопользование в рамках экологической функции государства. Прежде всего «с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом». Круглов В.В., Осинцев Д.В. К вопросу об экологических функциях федеральных органов исполнительной власти / В.В.Круглов, Д.В. Осинцев // Экологическое право. - 2008. - № 6 [Электронный ресурс] - СПС КонсультантПлюс

Государственное управление природопользованием и охраной  окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

- законности управления;

- комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

- сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;

- наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.

2) министерства экологии - отраслевое управление.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и  охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей  отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана  с природопользованием или вредным  воздействием на окружающую среду. Как  и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или  сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и  видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения  эффективности общественного, производственного  и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий  и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основой для такого сотрудничества служит единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности государственного управления.

3) органы местного самоуправления  и их должностные лица - муниципальное  экологическое управление;

Муниципальное управление природопользованием  и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических  проблем. Оно осуществляется исполнительно-распорядительными  органами местного самоуправления на всей территории России. Это наиболее многочисленная система органов  в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке деятельности этих органов важно иметь в  виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный  характер.

Деятельность по управлению природопользованием и охраной  окружающей среды на местном уровне определяется Федеральным законом  от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами. К ведению местного самоуправления относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- организация и содержание муниципальной информационной службы.

4) юридические лица, индивидуальные  предпринимателя - производственное  экологическое управление.

Содержание производственного  управления природопользованием и  охраной окружающей среды определяется практическими задачами, стоящими перед  каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природу, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.

5) граждане, общественные  объединения - общегражданское экологическое  управление.

Общественное управление природопользованием и охраной  окружающей среды непосредственно  связано с реализацией положения  ст. 1 Конституции РФ о том, что Россия - демократическое правовое государство. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления являются участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.

Каждому виду свойственны  специфические методы, способы, задачи.

Формы экологического управления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях - социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Таким образом, экологическое  управление - объективно необходимая  деятельность, направленная на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

1.2 Функции экологического  управления

Так как в соответствии с экологическим законодательством  задачи по обеспечению рационального  природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Оно определяется совокупностью  функций управления.

Функция управления - закрепленное в законодательных и иных нормативных  правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных  ресурсов.

Экологическая функция государства  реализуется в разных формах, под  которыми понимают методы и способы  ее осуществления.

Выделяют правовые и организационные  методы осуществления экологической  функции государства. К правовым методам относится принятие законов  и иных нормативных правовых актов  в данной области, правоприменительная  и правоохранительная деятельность. К организационным методам относится  принятие экономических мер (бюджетное  финансирование, выделение кредитов и т.п.), нормирование предельно допустимого  загрязнения окружающей среды, планирование охраны окружающей среды, проведение экологической  экспертизы, экологической сертификации, мониторинга, экологического контроля и др.

Функции государственного экологического управления выделяют, учитывая следующие  признаки:

- принадлежность субъекта  управления к системе публичной  власти;

- обозначение субъекта  управления в актах, регулирующих  его правомочия, в качестве уполномоченного  в сфере управления природопользованием  и охраной окружающей среды  либо путем указания на конкретные  управленческие задачи;

- осуществление управленческой  функции от имени государства;

- наделение субъекта управления  для осуществления функции соответствующими  правовыми средствами (правом устанавливать  запреты, ограничения, применять  санкции, давать разрешения, определять  условия деятельности, давать обязательные  для исполнения руководящие указания  и т.д.).