Организационные основы местного самоуправления: проблемы выбора модели (на примере муниципального образования - городской округ город Ря

       Важным  звеном местного самоуправления являются исполнительные структуры, осуществляющие (в соответствии с решениями представительных органов) управление местными делами. И здесь следует напомнить, что  в разных странах исполнительные органы обладают разными правами  и полномочиями: в одних (англосаксонкая модель) они практически целиком подконтрольны советам, в других (французская модель) представляют не только местное самоуправление, но и наделены правами представлять государственные органы, т. е. фактически выступают в двойном качестве. По-разному идет и их формирование.

       Особый  интерес представляет опыт формирования и функционирования исполнительных органов власти в США, их взаимоотношения  с представительной властью.

       В муниципалитетах, которые, как уже  отмечалось выше, составляют основное звено местного самоуправления городов, действуют три формы местного правления

       1. Форма правления «мэр - совет». Эта  форма является старой, заимствованной  из Великобритании еще со времен  колониализма. В те времена мэр  назначался колониальным губернатором, его права в сравнении с  колониальным советом были крайне ограниченными. Образование CIIIA изменило взаимоотношения мэра и совета. И хотя мэр по-прежнему избирался советом на годичный срок, права его стали расширяться

         К середине XIX в. во многих муниципалитетах  США мэр становится главным  административным лицом. Сейчас  форма «мэр-совет» представлена  более чем в половине городов  США. Мэр избирается на 2-4 года, он председательствует в совете, имеет право вето, составляет  бюджет города, назначает глав  административных департаментов  и других городских чиновников.

       В развитии исполнительных структур муниципального управления четко просматриваются  две разновидности этой формы.

       Первая - система «сильный мэр - слабый совет». Она возникла во второй половине XIX в., когда многие американские города решили укрепить положение мэра. Совет лишается исполнительной власти, она полностью переходит к мэру. «Сильный мэр» не является членом совета, но имеет право накладывать вето, назначает и смещает сильного мэра», такая форма обеспечивает сильное политическое и административное руководство городом, устраняет параллелизм. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть его квалифицированным большинством голосов.

       В то же время противники «сильного  мэра» считают, что нельзя в одних  руках сосредоточивать и политические и административные функции. Тем более, что нередко избранный мэр (к примеру, врач, адвокат и т. д.) может не иметь опыта административного руководства.

       Форма муниципального правления со «слабым мэром» отличается наличием многочисленного совета, состоящего из значительного числа активных и квалифицированных членов, что давало возможность им выполнять определенные административные функции. К числу таких функций относятся разработка бюджета, назначение руководящих работников администрации и т. д. Население избирает совет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначение, производимое мэром Полномочия же мэра значительно урезаны. Он не имеет право вето, не может назначать и снимать должностных лиц.

       2. Форма «совет - мэр - менеджер (управляющий)». Эта система возникла в начале ХХ в. в г. Стонтоне, где городской совет своим решением ввел должность «генерального менеджера». Позднее, уже в г. Дейтоне в 1914 г. совет решил утвердить должность управляющего, чтобы он активно занялся ликвидацией последствий крупного наводнения.

         В настоящее время эта система  распространена в нескольких  сотнях городов. 

       При этой системе население города избирает совет численностью 5-7 человек, мэра и утверждает менеджера. Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями

       Мэр практически не пользуется исполнительными  полномочиями, лишь председательствует в совете. Менеджер - это, как правило, профессиональный управляющий; он работает полный день, занимается руководством муниципальными делами. Совет может  снять менеджера, если его работа не удовлетворяет совет.

       3. Форма управления - комиссионная. Комиссионная система .была внедрена в 1900 г., хотя и раньше (в 1870 и в 1891 rr.) в ряде городов делались попытки применять в управлении муниципалитетами именно эту форму. Суть этой системы состоит в том, население города избирает комиссию в составе 3-7 человек (они получают статус комиссионеров), которая осуществляет как представительные, так и исполнительные функции городского управления. Комиссионеры распределяют между собой участки работы и возглавляют отдельные отрасли городского самоуправления. Одним из членов комиссии является мэр, но особых прав он не имеет, лишь председательствует на заседаниях комиссии. Мэр избирается или самой комиссией или непосредственно населением.

       В таунах и тауншипах формой местного самоуправления является собрание (сход) жителей населенного пункта, на котором решаются все вопросы жизни территории. Собрание может выбрать правление выборщиков (3-5 человек), которое осуществляет оперативное руководство.

       Большинство администраторов (казначей, сборщик  налогов, констебль и др.) избирается на собрании или назначается выборщиками.

       Но  далеко не во все государствах мэр  – выборная должность.

       Все многообразие организационных структур не исчерпывается приведенными моделями, но на их основе могут быть построены  и другие «смешанные» модели, сочетающие в себе отдельные особенности базовых.

 

       2.3. Модели организации  местной власти 

       в Российской Федерации

       В России на начало XX в. в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законодательства субъектов Российской Федерации в нашей стране существуют самые разнообразные организационные структуры местного самоуправления. Наиболее характерные из них следующие модели

       1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования и представительный орган избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновременно либо возглавлять администрацию, не входя в совет, но председательствуя на его собраниях, либо возглавлять администрацию, а совет из своего состава избирает председателя, который ведет заседание совета и организует его работу.

       Применение  подобной модели предоставляет возможность  для сильного политического и  административного руководства  муниципальным образованием, особенно когда мэр возглавляет и совет  и администрацию. Эта форма, как  правило, облегчает разработку и  осуществление муниципальной политики, но приводит к возникновению большой  зависимости от качеств избранного руководителя. Реализация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доминирования  исполнительной власти, сокращения численности  представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.

2. Модель со слабым мэром, которого совет избирает из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию; подконтролен и подотчетен совету. Пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета.

       Недостатки  этой модели в том, что степень  доверия к мэру очень мала, так  как его избирало не все население. Кроме того, его положение неустойчиво  и совет в любой момент может  отстранить его от должности. Среди  депутатов может и не быть человека, который бы отвечал квалификационным требованиям, предъявляемым к главе  администрации.

3. Модель, когда  глава муниципального образования  избирается из состава представительного  органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет  управляющий, нанимаемый по контракту  на конкурсной основе.

4. Модель  «староста-сход жителей» - применяется  в малых сельских муниципальных  образованиях, где население непосредственно  осуществляет функции представительного  органа, а все остальные полномочия  местного самоуправления закреплены  за старостой. В случае необходимости  и с согласия схода староста  формирует небольшой аппарат  управления для ведения административных  дел, делопроизводства, бухгалтерского  учета.

       Распространенные  за рубежом модели с главой муниципального образования, возглавляющим совет, и наемным главой администрации  используются в России крайне редко, а комиссионная форма в нашей стране вообще не встречается.

       Учитывая  выявленные недостатки существующих организационных  структур местного самоуправления и  переход на двухуровневую систему  муниципальных образований, в Федеральном  законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

       Введено требование об обязательном наличии  в муниципальном образовании  представительного органа, главы  муниципального образования и местной  администрации (согласно одноименному Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, обязательным было только наличие представительного органа).

       Существенно изменен статус главы муниципального образования, который теперь не может  быть одновременно председателем представительного  органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тыс.). Тем самым  в местном самоуправлении реализуется принцип разделения властей, существующий в системе органов государственной власти.

       Уставом муниципального образования может  быть предусмотрена одна из трех моделей  построения муниципальной власти:

       1. Глава муниципального образования  избирается населением и возглавляет  местную администрацию. Работу  представительного органа организует  председатель, избираемый из числа  депутатов.

       2. Глава муниципального образования  избирается населением и возглавляет  представительный орган местного  самоуправления. Руководство местной  администрацией возлагается на  управляющего, нанимаемого по контракту  на конкурсной основе.

       3. Глава муниципального образования  избирается из состава представительного  органа местного самоуправления  и является его председателем.  Местную администрацию возглавляет  управляющий, нанимаемый по контракту  на конкурсной основе.

       Главное различие между этими моделями заключено  в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту.

       Выбор модели организации муниципальной  власти делается населением и закрепляется в уставе муниципального образования

 
 
 

Глава 3. Проблемы выбора модели власти в муниципальном

образовании и пути их решения (на примере муниципального образования - городской округ г. Рязань)

 

3.1. Современная структура  органов власти  муниципального образования  - городского округа г. Рязань.

       В результате проводимых реформ произошли  существенные перемены в системе  органов местного самоуправления¹³. Муниципальное образование – городской округ город Рязань является самостоятельным муниципальным образованием в составе Рязанской области. Устав муниципального образования – городской округ город Рязань утвержден решением Рязанского городского Совета от 03.06.1996 г. № 23 и зарегистрирован Управлением юстиции Рязанской области 17.01.1997 года за № 21.

       В соответствии с действующей сегодня  последней редакцией Устава муниципального образования – городской округ  город Рязань от 2009 года  структура органов муниципальной власти выглядит следующим образом:

       1. Представительный орган города  Рязани - Рязанская городская Дума.