Меры административного пресечения, при-меняемые органами внутренних дел

Посредством регулятивной формы правоприменения разрешаются индивидуальные конкретные управленческие дела и вопросы организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера, реализуются права и законные   интересы   граждан,   государственных   органов,   предприятий,

учреждений  и организаций в сфере государственного управления. Поскольку регулятивной   форме   правоприменения   несвойственно   применение   мер пресечения, она не будет рассматриваться.

Правоохранительная деятельность нацелена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, их неприкосновенность. Посредством правоохранительной деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления, осуществляется защита субъективных прав, правового статуса граждан, государственных органов, общественных организаций, государственных и общественных служащих в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовых и иных юридических обязанностей.

Наиболее  распространенным способом выражения  результата правоприменительной деятельности выступают правовые акты (акты применения права). Они оформляют состоявшуюся правоприменительную деятельность и представляют собой, с точки зрения их внешнего выражения -действия ОВД влекущие юридические последствия⁷⁶.

С помощью  правоприменительных актов прямые веления закона и других норм права применяются к конкретным обстоятельствам управленческой жизни в виде непосредственных юридически властных предписаний правоприменительного, т.е. точно определенного и персонифицированного, характера и устанавливаются, закрепляются, изменяются либо прекращаются конкретные правоотношения⁷⁷.

Правоприменительным актам управления, присуще следующие черты:

- акты применения права связаны с исполнительной и 
распорядительной деятельностью ОВД и относятся к числу правовых средств 
ее организации и осуществления, чем обусловлено их исключительно 
большое число и многообразие по содержанию и форме;

- осуществляются на основе законов и других правовых актов органов  исполнительной власти в целях их реализации применительно к конкретным делам, возникающим в процессе функционирования органов управления, могут быть выражены в словесной (письменные и устные) и конклюдентной (жестов, сигналов) форме.

Все акты применения права  в правовой системе общества образуют достаточно сложную многоуровневую подсистему индивидуальных правовых актов. При этом в различных сферах общественной жизни преобладают особые акты, обусловленные спецификой регулируемых общественных отношений. Например, правоохранительные акты издаются в связи с контрольно-надзорной и правоохранительной деятельностью специальных правоохранительных органов (ОВД, ФСБ, Прокуратуры). Они направлены на предупреждение, выявление и устранение правонарушений, а также регулируют применение мер государственного принуждения к правонарушителям. Подобные акты - результат развития правоохранительных отношений и обеспечения режима законности.

По форме  все акты применения права могут  быть подразделены на акты-документы и акты-действия. Дня большинства правоприменительных актов характерна строго документальная, юридически закрепленная форма (указы, постановления, приговоры, решения, приказы), что является следствием повышенных требований к их законности и обоснованности. Дело в том, что они регулируют наиболее социально важные стороны жизнедеятельности людей, конкретизируя их права и обязанности. Отсюда, документальная, письменная форма является гарантией их законности и обоснованности⁷⁸. Акты-действия имеют форму устных приказов, распоряжений властных органов и управленческого аппарата, а также жестов, движений, символизирующих управленческую деятельность (регулирование, например, уличного движения). Подобные правоприменительные акты основываются на специфическом правовом статусе должностных лиц и остаются на уровне действий при взаимном согласии правоприменителя и субъекта, к которому обращены правоприменительные действия.  В  случае  же  спора  о  праве  они  могут приобретать письменную форму.

Единого порядка процессуального оформления реализации мер административного пресечения нет. Анализ норм главы 27 КоАП РФ выявил два основных варианта такого оформления применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях⁷⁹.

Первый сводится к составлению самостоятельного протокола о применении соответствующей меры административного пресечения. Так Закон предусматривает обязательность составления протокола об отстранении от управления транспортным средством и направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения (ст. 27.12 КоАП РФ). При этом данные процессуальные документы носят самостоятельный характер и составляются наряду с протоколом об административном правонарушении. Для каждого из них закон определяет соответствующие реквизиты, отражающие специфику применяемой меры⁸⁰.

Второй вариант процессуального  оформления применения рассматриваемых мер сводится к альтернативе: правоприменитель составляет протокол о их применении либо вносит соответствующую запись в протоколе об административном правонарушении. Такой вариант закон распространяет на случаи применения личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ), досмотра транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ), изъятия вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ), задержания транспортного средства (ст. 27.13 КоАП РФ).

К основным процессуальным актам (протоколам) могут прилагаться иные документы и материалы (акты ревизий, проверок, материалы о применении способов фиксации доказательств). Чаще всего на необходимость такого рода приложений к протоколам (об административном правонарушении, о применении меры обеспечения) указывается в ведомственных нормативных актах (схемы дорожно-транспортного происшествия, пробы воды, грунта, заключения специалистов). Наиболее оптимальным представляется  вариант, когда в приложении к названным протоколам содержится четкое указание в самом законе. Такое указание предусмотрено в нормах, регулирующих применение отдельных мер     обеспечения     производства     по     делам     об     административных правонарушениях.   Например,   к   протоколу   о   досмотре   транспортного средства прилагаются материалы, полученные при осуществлении досмотра с помощью фото-киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств (ст. 27.9 КоАП РФ)⁸¹.

Правом составлять протоколы о применении мер обеспечения производства по дела об административных правонарушениях наделены должностные лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Этот перечень дан в ст. 28.3 КоАП РФ, а также в статьях, регулирующих применение отдельных видов мер административного пресечения⁸².

На основе выше изложенного можно сформулировать понятие органов внутренних дел как субъектов применения мер административного пресечения, отсутствующее в законодательстве, а также определить их систему и компетенцию. В соответствии с предлагаемым определением органы внутренних дел как субъекты применения мер административного пресечения представляют собой систему органов исполнительной власти и их подразделений, осуществляющих функции государства в сфере внутренних дел и наделенных в установленных законом случаях полномочиями по применению мер принудительного характера.

Непосредственное  применение мер административного  пресечения осуществляется не самим ОВД, а субъектами (должностными лицами), принимающими решение и действующими от его имени в пределах предоставленной им компетенции. При этом компетенция ОВД представляет собой сложное правовое явление, образуемое совокупностью полномочий, которыми наделены все сотрудники ОВД, и полномочий, принадлежащих отдельным категориям должностных лиц, реализуемой ими в форме актов применения права.

2.2 Проблемы правового регулирования и обеспечения законности при применении мер административного пресечения

Анализ научных источников, законодательных, подзаконных актов и правоприменительной практики позволяет выявить следующие проблемы, связанные с реализацией мер административного пресечения. Они касаются целей, оснований и порядка осуществления мер административного пресечения, отсутствия должного административно-процессуального обеспечения, нечеткости, а порой противоречивости законодательных формулировок этих мер, преобладания усмотрения в деятельности сотрудников ОВД, а также недостаточной эффективности механизмов контроля со стороны государства и общества. Акцент в настоящем разделе исследования обращен не столько на описание правовых средств воздействия, сколько на поиск оптимизации их правового регулирования, что, в конечном счете, будет способствовать повышению эффективности мер административного пресечения в защите общественных отношений⁸³.

Исследователи, рассматривавшие ранее эту проблему, обращали внимание на взаимосвязь нормативной неопределенности тех или иных аспектов реализации административно-правовых норм (определяющих пресекательные меры) субъектами правоохраны с воздействием на права и свободы физических и юридических лиц, т.е. влияния «пробелов» в праве на законность в деятельности субъектов его применения. Принудительность, властность применения мер административного пресечения, обязательность подчинения гражданина воле уполномоченного должностного лица требуют установления  гарантий   прав  граждан   при   применении   указанных  мер.

Статистические   данные   ОВД   свидетельствуют   о   стойкой   тенденции   к увеличению роста административных правонарушений и преступных деяний.

При этом ежегодно органами прокуратуры выявляется порядка 100 тыс. нарушений  как  процессуального,  так  и   материального  законодательства, многие из которых допускаются органами Госавтоинспекции, Службой охраны общественного порядка и Паспортно-визовой службой органов МВД России.

В теории административного  права законность рассматривается  как правовое явление, содержащее два  взаимосвязанных элемента: существование законов и их соблюдение, при наличии этих элементов в стране формируется режим законности - такой режим взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма⁸⁴.

Ученые по разному подходили к вопросу  о соблюдении законности при применении мер административного пресечения. В.А. Тюрин представляет законность принудительного воздействия как совокупностью следующих условий⁸⁵: 1) применению подлежит та мера административного пресечения, которая предусмотрена законом; 2) она должна применяться только  на основаниях и в порядке, предусмотренном законом; 3) ее применение должно быть осуществлено  уполномоченным  органом  (должностным  лицом)  в пределах полномочий, предоставленных ему законом. Ю.В. Помогалов связывает   законность   таких   мер   административного   пресечения   как доставление       и       административное       задержание       с       наличием: исчерпывающего перечня органов (должностных лиц), управомоченных осуществлять   данные    меры;    2) законодательно    определенных    сроков административного задержания и порядка их исчисления; 3) процессуального порядка   оформления   административного   задержания;   4) установлением места и порядка содержания административно задержанных лиц⁸⁶.

Несмотря  на высказанные различия в подходах к изучению предмета исследования в них просматривается нечто общее, связанное именно с законодательным закреплением следующих элементов: 1)мер административного пресечения (с указанием их целей и оснований); 2) субъектов, правомочных на их применение и 3) процедур реализации.

Исходя из предложенных ранее критериев меры административного пресечения, применяемые органами внутренних дел, можно сгруппировать следующим образом:

- меры административного  пресечения унифицированного назначения, применяемые сотрудниками ОВД. К ним относятся: требование о прекращении противоправных и препятствующих осуществлению полномочий полиции действий; доставление в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержание там лиц, находящихся в состоянии опьянения; задержание различных категории лиц

(уклоняющихся  от исполнения административного ареста, принудительных

мер   медицинского   и   воспитательного   характера,   несовершеннолетних

правонарушителей); беспрепятственный доступ в жилые  и иные помещения

граждан,   на  территорию   предприятий   и   организаций;   отстранение   от

управления; запрещение эксплуатации транспортного  средства; задержание

транспортных  средств, находящихся в розыске; запрещение деятельности

объектов  разрешительной системы; прекращение  публичных мероприятий;

личный досмотр  граждан, досмотр находящихся при них вещей; изъятие

вещей, предметов  и веществ, изъятых из гражданского оборота, находящиеся

у граждан  без специального разрешения;

- меры административного  пресечения специального назначения, связанные с применением и использованием физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Из приведенного перечня видно насколько многочисленны и разнообразны данные меры. Это определяется охранительными функциями, осуществляемыми в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, множеством задач и функций, стоящих перед разнообразными субъектами, осуществляющих такую охрану, и их неодинаковым административно-правовым статусом, различием социально-правовых интересов и их противоречиями, разнообразием охраняемых общественных отношений⁸⁷. Сокращение количества мер административного пресечения может быть осуществлено за счет объединения однотипных мер административного пресечения или за счет разработки «универсальных» мер, способных эффективно пресекать правонарушения в различных областях и сферах деятельности людей. Значительное число мер административного принуждения, их универсальность и возможность применения в различных ситуациях связана с наделением большого числа правоприменителей возможностью их реализации. Это обстоятельство вызывает трудности с подготовкой    и    наличием    у    субъектов     правоприменения    должной квалификации. Увеличение нарушений законности в ходе применения мер административного принуждения свидетельствует о том, что эта проблема является реально существующей, требующей незамедлительного разрешения.

Примером  множественности субъектов реализации административного принуждения может служить глава 23 КоАП РФ, где административно-юрисдикционными полномочиями наделены должностные лица более шестидесяти субъектов административной юрисдикции. По сути дела повторяется ситуация, которая имела место в КоАП РСФСР, где число субъектов юрисдикционной деятельности было более сорока. Нормализовать ситуацию в данной области возможно в нескольких направлениях. Во-первых - создание специальных коллегий при судах общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, во-вторых - создание специальных административных судов или осуществление специализации судей. Наиболее предпочтительным является второй вариант, и тому имеются нормативные предпосылки, закрепленные в части 2 ст. 118 Конституции РФ, где наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством называется административное.