Меры административного пресечения, при-меняемые органами внутренних дел

Большое число субъектов, наделенных правом применения мер административного принуждения применяет различные их виды.

Действующий КоАП РФ значительно  расширил перечень субъектов, уполномоченных осуществлять меры административного  пресечения и в частности доставление и административное задержание (п. 1-12 ч. 1 ст. 27.2 и п. 1-8 ч. 1 ст. 27.3). Таким правом наделены должностные лица органов внутренних дел, таможенных органов,  органов уголовно-исполнительной системы. При этом в соответствии с. ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ право определения лиц, правомочных задерживать в административном порядке, принадлежит соответствующими федеральными органами исполнительной власти⁸⁸.     Это     в     свою     очередь     создало     серьезные    трудности     в правоприменительной практике связанные с ситуацией, когда на протяжении более двух с половиной лет не были установлены должностные лица ОВД, правомочных   составлять    протоколы    по   делам    об   административных правонарушения    и   осуществлять   административное   задержание. Путь решения этой проблемы состоит в необходимости  введения «пакетного» принятия закона и подзаконных актов, принятых во исполнение этого закона.

В вопросе определения субъектов наделенных правом по применению административного   задержания    действующий    КоАП    РФ    вступает   в противоречие со статутным законодательством. Согласно Федеральному закону «О   федеральной   службе   безопасности»     органы   федеральной   службы безопасности   вправе   осуществлять   административное   задержание   лиц, совершивших правонарушения,  связанные  с  попытками проникновения и проникновением   на   специально   охраняемые   территории   особорежимных объектов, закрытых административно-территориальных образований и иных охраняемых   объектов,    а   также    проверять   у   этих   лиц   документы, удостоверяющие их личность, получать от них объяснения, осуществлять их личный досмотр, досмотр и изъятие их вещей и документов⁸⁹. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не наделяет должностных лиц органов ФСБ (за исключением военнослужащих пограничных войск), такими полномочиями. В этих целях необходимо дополнить перечень лиц, правомочных осуществлять административное задержание, в соответствии со ст. 27.3 КоАП РФ, должностными лицами органов ФСБ.

В  условиях  расширения   функций   по  участию   граждан  в охране

общественного порядка  представляется не безосновательным предложение В.А. Тюрина о восстановлении представителей народных дружин в качестве субъектов применения мер административного пресечения⁹⁰.

Как   уже    отмечалось    неурегулированность    целей оснований применения мер административного пресечения оказывает существенное влияние   на   обеспечение    прав   и    свобод   граждан   в   деятельности правоохранительных органов. Коснулась она и таких наиболее применяемых ОВД мер пресечения, какими являются доставление и административное задержание. Исходя из содержания данных мер, можно заключить, что их применение преследует только процессуальные цели. Данное положение подвергается      критике,      а      также      не      соответствует      реалиям правоприменительной  практики.  В.А. Тюрин справедливо отмечает,  что исключение из статей, рассматривающих отдельные виды мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях основной цели    закрепленной    в    ст. 27.1    КоАП    РФ,    а    именно    пресечения правонарушения, создает коллизию между генеральной нормой (ст. 27.1КоАП РФ) и другими нормами главы 27 Кодекса. Для устранения данного противоречия им предлагается исключить выборочное дублирование целей - данных мер пресечения, которые закреплены в ст. 27.1 КоАП РФ.

Представляется неудачной  формулировка КоАП РФ применения административного задержания в исключительных случаях. Исключение – это то,  что  не  подходит  под  общее   правило⁹¹.  Однако  КоАП РФ  не устанавливает,  исключением  из  чего  является  его  применение.  Данная проблема  не  является  новой.  Так,  еще   на  этапе  подготовки  Кодекса Российской    Федерации    об    административных    правонарушениях    в административно-правовой   литературе   отмечалось,   что   «...обозначение оснований     применения     административного     задержания      в     виде «исключительных     случаев»,     без     их     формализации,     представляет соответствующим    должностным    лицам    практически    неограниченные дискреционные права действовать по своему усмотрению». К сожалению, формулировка об «исключительности» случаев применения административного задержания без установления критериев их отнесения к таковым, все-таки стала составным элементом понятия административного задержания⁹².   Не   свидетельствует   об   исключительности   данной   меры правоприменительная практика, анализ которой констатирует о применении административного задержания по большинству дел об административных правонарушениях. Однако совершенно определенным представляется, что граждане   не  должны  подвергаться   административному  задержанию  за малозначительные проступки при явной нецелесообразности его применения или в случаях, когда имеется возможность урегулировать противоправную ситуацию на месте.

Среди    серьезных    проблем    правоприменительной деятельности руководства Министерства внутренних дел и ряд исследователей выделяют случаи нарушения прав граждан при применении мер административного пресечения,   связанных   с   многочисленными   фактами   злоупотребления правом проверки документов, удостоверяющих личность, остановки транспортных средств с целью проверки документов.

Остановка транспортного  средства предшествует применению таких  принудительных мер как отстранение  от управления, задержание, запрещение эксплуатации транспортных средств и направлена на прекращение движения транспорта. Она может иметь как превентивную, так и пресекательную направленность. Применяется в основном при осуществлении контрольно-надзорных функций по обеспечению безопасности дорожного движения. Это обстоятельство, по всей видимости, сказалось на нормативной неопределенности, а порой и противоречивости друг другу оснований реализации данной меры⁹³.

Закон РФ «О полиции» предусматривает пять оснований для остановки транспортного средства, которые в последствии воспроизводятся в подзаконных и ведомственных нормативных правовых актах. Значительное увеличение этих оснований (более 10) происходит на уровне ведомственного нормотворчества, при этом некоторые из них не связанны ни с обеспечением безопасности дорожного движения, ни с улучшением технического состояния автотранспорта. Таким примером является право     сотрудника Госавтоинспекции на остановку автотранспорта при отсутствии в правом нижнем углу ветрового стекла автомобиля действующего талона о прохождении государственного технического осмотра.

Также характерной особенностью ведомственных актов является многочисленные отсылочные нормы.

Данные обстоятельства оказывают негативное влияние на административно-юрисдикционный процесс, создают неопределенность среди сотрудников ОВД о том какой нормой руководствоваться при применении мер пресечения.

Ответ дает ст. 76 Конституции  Российской Федерации, в соответствии с которой «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон»⁹⁴. Изначальность норм, устанавливаемых законом, есть лишь один из внешних признаков выражения высшей юридической силы закона и подзаконного характера нормативных актов, издаваемых министерствами и ведомствами. Поэтому возникает объективная необходимость по приведению ведомственных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.

Необходимо констатировать, что нормы, регламентирующие применение мер административного пресечения не всегда точны в формулировках мер принуждения. Примером является задержание транспортного средства. Оно в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2003 (ред. от 28.08.2009) г. №759, утверждающим «Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения  эксплуатации»     представляет собой временное принудительное прекращение использования транспортного средства, включающее помещение его на ближайшую специализированную стоянку⁹⁵. В филологическом истолковании под «использованием» понимается возможность пользоваться кем или чем-либо, по назначению с целью извлечения необходимого результата. Основным предназначением транспортного средства в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 (ред. от 25.11.2009) "О безопасности дорожного движения" № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» является перемещение людей и грузов⁹⁶. Следовательно, законодательная трактовка о задержании транспортного средства, не осуществляющего движения (ст. 12.19 КоАП РФ), является не корректной, что в свое время породило множество конфликтных ситуаций, связанных с блокировкой и эвакуацией транспортных средств.

С.Б. Щербаков отмечает, что цели, связанные с эвакуацией транспортного средства, создающего препятствия для движения транспортных средств (ч. 4 ст. 12.19 КоАП РФ), не соответствует целям, преследуемым задержанием автотранспорта, т.е. прекращение использования. Далее автор справедливо говорит о том, что в соответствии с «Правилами задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения,  а также запрещения  эксплуатации»  данная  мера пресечения осуществляется   только   при   невозможности   ее   устранения   на   месте обнаружения   правонарушения,   в   то   время    как   эвакуация   стоящего транспорта уже в момент ее осуществления прекращает правонарушение⁹⁷. В этой связи нельзя не согласится с высказыванием Коренев А.П., который пишет,   что   «нарушение   логики   закона,   неточность   его   понятий   и формулировок,  неопределенность  терминов порождают многочисленные вопросы, вызывают непроизводительную трату времени, сил и энергии, одновременно являясь почвой для бюрократической волокиты, позволяют извращать смысл закона и неправильно его применять»⁹⁸. Решение этой проблемы    видится   СБ. Щербакову   в   расширении   списка   объектов (включение в него снегоуборочной техники), которым может быть создано препятствие    в    движении    стоящим    транспортным    средством    (ч. 4 ст. 12.19 КоАП   РФ).   Данный   вывод   представляется   не   достаточно аргументированным⁹⁹.   И   главное,   он   не   решает   проблемы устранения препятствий на пути участников дорожного движения,  а в условиях большой загруженности транспортных магистралей создает     реальную     угрозу      нормальному функционированию инфраструктуры общества. В этой связи представляется целесообразным  внесение  корректив  в  саму  формулировку  задержания транспортного средства, изложив ее в следующем редакции: «Задержание транспортного средства представляет собой временное принудительное прекращение возможности  использовать  транспортное средство,   включающее  (в  случае  невозможности устранения  причины задержания   на  месте  выявления административного правонарушения) помещение его специализированную стоянку - специально отведенное место хранения задержанных транспортных средств».

Предлагаемая формулировка «принудительное прекращение возможности использовать транспортное средство» не нарушает гражданские права и свободы и не лишает граждан права на управление транспортным средством, поскольку «возможность» всего лишь средство, условие, обстоятельство, необходимое для пресечения административного правонарушения.

Проблемы  законодательного регулирования становятся видимыми при детальном рассмотрении норм регламентирующих применение административного пресечения специального назначения.

Характерным для специальных мер административного  пресечения является и то, что такие  меры применяются в строго определенных случаях в целях обеспечения безопасности граждан, защиты собственности, интересов общества и государства.

Действующее законодательство допускает возможность  применения правоохранительными органами достаточно широкого комплекса этих мер административного пресечения - применением и использованием физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. При этом институт реализации данных мер не закреплен в единой процессуальной форме, что приводит к различному толкованию мер административного пресечения их процессуального обеспечения, как в теории, так и в практике.

В качестве примера являются нормы о порядке применения огнестрельного оружия, которые  можно обнаружить не только в Федеральном законе «Об оружии», но и в других нормативных актах, регулирующих эти общественные отношения применительно к деятельности различных органов исполнительной власти (полиции, органов лесной охраны). В названных правовых нормативных актах определены основания и порядок применения оружия и специальных средств должностными лицами соответствующих органов и учреждений (организаций)¹⁰⁰. Сравнительный анализ свидетельствует о том, что в указанных актах, по существу, воспроизводятся однотипные нормы о применении данных специальных мер административного пресечения. На это уже обращали внимание многие исследователи. Причем данные нормы не отличаются единообразием. Проведенный анализ других нормативных источников свидетельствует, что сам законодатель непоследователен в определении этих ключевых понятий. Так, Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. (ред. от 25.11.2009) № 77-ФЗ «О ведомственной охране», определяя полномочия работников ведомственной охраны, использует только термин «применение» огнестрельного оружия. По смыслу этого федерального закона оружие применяется для остановки транспортного средства, подачи сигнала, предупреждения о намерении применить огнестрельное оружие¹⁰¹. Такую же трактовку данного понятия употребляет Закон РФ от 1 апреля 1993 г. (ред. от 30.12.2008) №4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»¹⁰²

Приведенные данные свидетельствуют  о разобщенности нормативного регулирования одних и тех же видов мер административного пресечения, неоднозначной   законодательной   интерпретации   в   различных   законах   и подзаконных   актах.   В   литературе   уже   высказывались   предложения   о разрешении  данного  противоречия.   По  существу  они  сводятся  к трем вариантам: включение норм о мерах административного пресечения в КоАП РФ, закрепление норм об отдельных видах мер административного пресечения в базовых федеральных законах («Об оружии»), кодификация норм об административном пресечении в едином правовом акте¹⁰³.