Меры административного пресечения, при-меняемые органами внутренних дел

Во многих нормативных актах одни и те же меры административного пресечения законодателем трактуются по-разному. В качестве примера рассмотрим личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ), который представляет собой «обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности» и в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. На основе анализа законодательной формулировки складывается впечатление, что данная мера административного пресечения охватывает только досмотр вещей, находящихся при физическом лице. Однако, в процессе личного досмотра обследуются не только вещи, но и сам нарушитель. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что нарушители нередко прячут орудия и предметы административного правонарушения на своем теле (например, наркотические средства или психотропные вещества).

Исходя из смысла ст. 27.7 КоАП РФ, оба вида досмотра применяются только в отношении лиц, совершивших административное правонарушение.

Их следует  отличать от превентивных видов досмотра, которые предусмотрены федеральным законодательством, например: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. (ред. от 07.03.2005) №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» предписывает в исключительных случаях при имеющихся данных о наличии у граждан оружия производить личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств¹⁰⁴; Воздушным кодексом РФ предусмотрен предполетный досмотр; Федеральный закон «О противодействии терроризму» предоставляет должностным лицам, проводящим контртеррористическую операцию, осуществлять при въезде (выезде) в зону проведения операции личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей¹⁰⁵.

Следует обратить внимание на несогласованность правового регулирования личного досмотра и досмотра, находящихся при физическом лице вещей в различных нормативных актах. В соответствии с п. 16 ст. 13 Закона РФ «О полиции» полиция вправе «осуществлять в порядке, установленном в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей при наличии достаточных данных полагать, что граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества»¹⁰⁶. По смыслу данной нормы названные меры пресечения должны применяться в соответствии с КоАП РФ. Но ст. 27.1 КоАП РФ связывает их применение с целями пресечения административного правонарушения, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В Законе РФ «О полиции» сам перечень предметов, которые должны быть обнаружены в процессе досмотра (оружие, взрывчатые вещества, наркотики), указывает на пресечение преступных, а не административных нарушений.

Несоответствие  норм законодательства также прослеживается и в процедурном порядке осуществления данной меры. Так, в ч. 3 ст. 373 Таможенного кодекса РФ говорится: «личный досмотр проводится должностным лицом таможенного органа одного пола с досматриваемым лицом в присутствии двух понятых того же пола в изолированном помещении, отвечающем санитарно-гигиеническим требованиям¹⁰⁷.

Доступ в  это помещение других физических лиц и возможность наблюдения за проведением личного досмотра с их стороны должны быть исключены. Обследование тела досматриваемого должно проводиться только медицинским работником, который не вправе уклониться от исполнения решения начальника таможенного органа или лица, его замещающего, о проведении личного досмотра».

Из анализа вышеуказанных  нормативных актов видно, что законодатель не обязывает органы, наделенные правом осуществления личного досмотра, связанного с обследованием тела правонарушителя, приглашать медицинских работников, а требует, чтобы понятые и лицо, производящее досмотр, были одного пола с досматриваемым.

Устранение  несоответствия и разночтения, однотипных мер административного пресечения, находящихся в других кодексах и многочисленных федеральных законах и подзаконных актах представляется возможным за счет разработки единого, систематизирующего меры административного пресечения законодательного акта. В нем необходимо закрепить основные понятия, систему и виды мер административного пресечения, принципы и порядок их применения, сделав необходимые отсылки к нормам КоАП РФ. Что же касается других кодексов, статутных и специальных правовых нормативных актов они должны содержать лишь полномочия органов (должностных лиц) по применению соответствующих мер административного пресечения.

Неопределенность целей и оснований, нечеткость законодательных формулировок мер административного пресечения, обилие субъектов, уполномоченных применять административно-принудительные меры все это приводит к коллизиям в судебной практике и в правоприменительной деятельности правоохранительных органов и как следствие организация административной юрисдикции в соответствии со сложившимся институтом административного усмотрения,  т.е.  наличием  властных дискреционных полномочий.

Ю.Н. Старилов, характеризует закон в качестве общей нормы, отмечает необходимость его исполнения путем «приноровления» к местным и временным условиям и признавал усмотрение государственной власти через установленные формы права¹⁰⁸. В частности, ею может быть представлена система норм правоохранительных органов для выработки общих правил поведения в развитие законов. Такие административные распоряжения черпают силу не в самих правоохранительных органах, а в дозволении, исходящем от закона. Справедливы высказывания ученых-административистов о том, что полномочия управленческого характера органов внутренних дел объективно обусловливают необходимость предоставления им права на совершение исполнительно-распорядительных действий по своему усмотрению. Административное усмотрение носит правовой   характер,   т.е.   является   правовым.   Однако   для   того,   чтобы усмотрение в деятельности ОВД по применению мер административного пресечения носило не только правовой, но и законный характер необходимо соблюдение ряда требований.

Во-первых, административное усмотрение всегда должно осуществляться, в рамках закона. Так, например, сотрудник Госавтоинспекции для остановки транспортного средства, на котором скрываются преступники, согласно Закону РФ «О полиции» в праве применять огнестрельное оружие, средства принудительной остановки транспорта или транспортные средства¹⁰⁹. Исходя из складывающейся обстановки сотрудник полиции самостоятельно выбирает средство пресечения, оценивает основания для применения меры пресечения и принимает решение о применении избранного средства. При этом он должен стремиться к тому, чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным. В этой связи положительным является предложение СБ. Щербакова о законодательном определении рамок усмотрения, при применении сотрудниками полиции огнестрельного оружия, п. 3 ст. 23 Закона РФ «О полиции» положением о том, что использование оружия возможно только когда исчерпаны все другие средства остановки транспортного средства¹¹⁰. При этом в административно-правовой литературе порой высказывается строго противоположные мнения о необходимости устранения из Закона РФ «О полиции» «барьеров», связанных с минимизацией причинения вреда. В качестве аргументов высказывается точка зрения о том, что указанная норма «во-первых, может быть по-разному истолкована, во-вторых, ограничивает право сотрудников полиции на необходимую оборону, и, в-третьих, позволяет объективно вменить в вину сотруднику полиции любой вред, причиненный третьим лицам, в том числе и тогда, когда имел место казус (случай)». Представляется,    что    исключение    подобных    ограничений    приведет   к безответственному   применению    огнестрельного    оружия    сотрудниками полиции.

Во-вторых, административное усмотрение всегда должно применяться в соответствии с интересами общества. Оно может быть использовано в целях наиболее эффективного, целесообразного, оптимального применения административно-правовых норм, осуществления управленческой деятельности в интересах граждан, В соответствии со ст. 265 Устава ППС МОБ РФ сотрудники полиции, принимающие участие в операции по задержанию преступника, определяют место проведения предстоящего мероприятия исходя из складывающейся обстановки и других факторов, исключающих причинение вреда гражданам и возможность правонарушителя скрыться¹¹¹.

Для обеспечения  внезапности наряд полиции незаметно приближается к задерживаемым, выбрав момент, когда они менее всего готовы к оказанию сопротивления, и подает команду: «Стой! Руки вверх!» - и объявляет о задержании.

В-третьих, акт, принятый на основе административного  усмотрения, должен преследовать ту цель, для достижения которой законодатель дал субъекту применения правомочие действовать по своему усмотрению. Если орган на основе административного усмотрения принимает акт, содержание которого не соответствует цели законодателя, то такой акт признается незаконным. Следовательно, если в норме указана цель, но не указаны способы ее достижения, то субъект применения обязан действовать

по своему усмотрению в соответствии с этой целью. Цель законодателя и

цель субъекта правоприменения должна быть едина.

В-четвертых, акт применения нормы, принятый на основе административного усмотрения, должен содержать в себе мотивы, побудившие орган или должностное лицо воспользоваться правом административного усмотрения. Обязанность обоснования в акте необходимости применения нормы на основе административного усмотрения является важной гарантией от возможных злоупотреблений со стороны правоприменительного органа. В качестве примера можно привести положения ст. 19 Закона РФ «О полиции», закрепляющей норму-обязанность составления процессуального документа после применения оружия. В соответствии с данной статьей сотрудник полиции в течение 24 часов с момента его применения обязан представить рапорт начальнику органа внутренних дел по месту своей службы или по месту применения огнестрельного оружия¹¹². В рапорте должны быть отражены все сведения, необходимые для проведения служебной проверки законности действий сотрудника. В случае причинения смерти или ранения лица, в отношении которого применены названные средства, обязательно уведомление прокурора, который уполномочен дать заключение о законности или незаконности действий сотрудника полиции. Помимо этого процессуальное оформление протоколов о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении оказывает влияние на определения статуса участника производства по делу об административном правонарушении (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Так важнейшей особенностью приобретения физическим лицом статуса «административно задержанного», является возможность незамедлительного привлечения защитника к оказанию юридической помощи¹¹³.

В тех случаях, когда применяются меры административного пресечения, ограничивающие права и свободы граждан, в обязательном порядке должен сопровождаться составлением   актов   применения   права.   Процессуальное   закрепление применения государственного принуждения является одной из важных гарантий законности¹¹⁴. Также гарантиями от злоупотребления в разрешении индивидуальных управленческих дел на основе административного усмотрения являются: четкая правовая регламентация деятельности субъектов применения административного права; контроль и надзор со стороны вышестоящих органов за правоприменительной деятельностью нижестоящих органов с точки зрения не только законности, но и целесообразности; право вышестоящего органа на отмену или изменение акта нижестоящего органа, принятого на основе административного усмотрения, по мотивам нецелесообразности; право обжалования действий правоприменительных органов и должностных лиц; ответственность должностных лиц за превышение власти и злоупотребление служебным положением. Наука административного права к способам обеспечения законности в деятельности ОВД по применению мер административного пресечения относит контроль, прокурорский надзор, обжалование неправомерных действий сотрудников полиции и их ответственность.

Обязанности по осуществлению контроля со стороны  вышестоящих ОВД установлены как законодательными, так и ведомственными нормативно-правовыми актами, регламентирующими деятельность органов внутренних дел, различных уровней управления. Так, например начальник полиции общественной безопасности обязан осуществлять повседневный контроль за повышением уровня профессионализма и поддержанием готовности строевых подразделений полиции к выполнению задач по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; организовывать подбор, расстановку и воспитание кадров подразделений, их профессиональную подготовку, обеспечение социальной и правовой защиты личного состава, а дежурный по горраилиноргану - докладывать начальнику ГРОВД о результатах работы патрульно-постовых нарядов за прошедшие сутки, состоянии служебной дисциплины и соблюдения законности.

В соответствии с Федеральным  законом РФ от 17 января 1992 г. № 2202 (ред. от 28.11.2009) на органы прокуратуры возложено осуществление от имени государства надзора за законностью. Направлениями надзора прокуратуры за административно-юрисдикционной деятельностью ОВД являются: 1) надзор за соблюдением в деятельности полиции прав и свобод человека и гражданина; 2) надзор за законностью приема, учета, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о правонарушениях; 3) надзор за законностью уголовно-процессуальной деятельности полиции; 4) надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности полиции¹¹⁵.

Деятельность прокуратуры  по обеспечению законности в правоприменительном процессе ОВД являлась объектом пристального внимания многих ученых и достаточно полно рассмотрена в их исследованиях, в связи с чем, представляется охарактеризовать в общих чертах сам вид этой деятельности.

Прокурорский надзор распространяется на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным. Его цель - повысить уровень деятельности соответствующих государственных органов и должностных лиц, правового обслуживания и правовой защиты граждан и юридических лиц.

Еще одной гарантией  от произвола со стороны сотрудников  ОВД является   конституционное   право   физических   и   юридических   лиц   на обжалование действий правоприменительных органов и должностных лиц.

Однако в ст. 25.1 КоАП РФ не упоминается о праве лица, привлекаемого к административной ответственности, на обжалование всех принудительных мер, связанных с производством по делу об административном правонарушении.

Так, в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола   о   применении   мер   обеспечения   производства   по   делу   об административном  правонарушении,  предусмотренных ст. 27.1   КоАП РФ¹¹⁶.