Право землекористування

Згідно зі ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Статтею 8 Конституції України гарантується право людини і громадянина звертатися безпосередньо до суду для захисту конституційних прав і свобод. У ст. 41 Конституції України закріплено, що ніхто не може бути позбавлений права власності на землю та що право приватної власності є непорушним. У цих конституційних нормах відображений основний зміст принципу невтручання держави у здійснення громадянами, юридичними особами і територіальними громадами належних їм прав і свобод.

Принцип невтручання держави у здійснення права на землю громадян і юридичних осіб реалізований у ст. 154 ЗК України, якою встановлено, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження. Зазначені особи несуть відповідальність за шкоду, заподіяну їх неправомірним втручанням внаслідок порушення цих прав[31].

Принцип забезпечення раціонального використання та охорони земель закладено у розділі - «Охорона земель». Нормами цього розділу визначені завдання, зміст і порядок охорони земель, врегульовані питання щодо використання техногенно забруднених земель та їх консервації[27, с.457]. Забезпечення гарантій прав на землю є одним з важливих принципів земельного законодавства. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Визначаючи повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, норми ЗК України закріплюють за цими органами повноваження щодо реалізації державної політики у галузі використання й охорони земель, організації та здійснення державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель. На власників земельних ділянок і землекористувачів покладений обов'язок додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля, своєчасно надавати органам виконавчої влади та місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом. Згідно зі ст. 111 ЗК України право на земельну ділянку може бути обмежене законом або договором шляхом встановлення умов додержання природоохоронних вимог або виконання визначених робіт. Передбачена також необхідність створення охоронних (ст. 112), санітарно-захисних зон (ст. 114), а також зон санітарної охорони (ст. 113) та особливого режиму використання земель (ст. 115). Використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам, є підставою для припинення права користування земельною ділянкою (статті 141, 143 ЗК України) [31].

На забезпечення принципу пріоритету вимог екологічної безпеки у земельному законодавстві спрямовані норми розділу VI ЗК України - «Охорона земель». За ст. 162 ЗК України самостійними напрямами охорони земель є їх захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення [31].

Специфічною формою забезпечення цього принципу є призначення моніторингу земель, тобто застосування системи спостереження за станом земель з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів (ст. 191 ЗК України). При цьому моніторинг земель є складовою частиною державної системи моніторингу довкілля.

Таким чином, виходячи із вищевикладеного можливо прийти до висновку, що основними принципами права землекористування є: його похідність від права власності на землю; використання земельних ділянок за основним цільовим призначенням; раціональне використання й ефективна охорона земельних ресурсів; поєднання особливостей використання землі як основного засобу виробництва, просторово-територіального базису і природного ресурсу; пріоритетність екологічної безпеки при використанні земельних ресурсів; гарантованість прав на земельні ділянки і прав землекористувачів.

Принцип похідності права землекористування від права власності на землю полягає у тому, що саме виникнення цього права залежить від особи, яка володіє правом власності на земельну ділянку. Якщо право користування власника землі є його правомочністю, на підставі якого він добуває корисні властивості земельної ділянки, то землекористувачі здійснюють право користування нею в обсязі й у межах, визначених власником. Таким чином, правомочність землекористувача на використання земельної ділянки спирається на право користування власника. При цьому власник може передавати землекористувачу своє право користування, як у повному, так і в обмеженому обсязі. Наприклад, держава як власник землі, що надає земельну ділянку в постійне користування через свої уповноважені органи, може передавати землекористувачу право користування в повному обсязі. Юридична або фізична особа - власник земельної ділянки, передаючи її у володіння і користування за договором оренди, може обмовити обсяг прав орендаря щодо користування, залишаючи окремі з них за собою. Право на надання орендарем земельної ділянки в суборенду не змінює суті розглянутого принципу, тому що суборендний різновид землекористування також виникає на підставі згоди орендодавця, яким є власник земельної ділянки. Принцип похідності права землекористування від права власності виявляється й у тім, що власник земельної ділянки може вимагати припинення права землекористування на підставах і в порядку, передбаченому законом.

Принцип використання землі за основним цільовим призначенням є надзвичайно важливим для використання земельних ресурсів країни. Не зважаючи на його традиційне закріплення в нормах земельного права, у чинному ЗК цей принцип зазнав деяких змін. Так, відповідно до ч. 1 ст. 19 ЗК, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на наступні категорії: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Відмінність наведеного категоріального розподілу земельних ресурсів від попереднього полягає не тільки в розширенні самих категорій земель на підставі відокремлення колишньої загальної категорії земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення в самостійні категорії, а й в їхньому розмежуванні за основним цільовим призначенням. Якщо раніше землі розподілялися на категорії за цільовим призначенням, що не враховувало інші цілі їхнього використання, то тепер вони поділяються за основним цільовим призначенням, яке припускає можливості їх використання й у супутніх цілях. Законодавчий поділ земельних ресурсів за основним цільовим призначенням більш адекватно відображає здійснення права землекористування на них. Про це свідчать реальні обставини, коли, наприклад, землі сільськогосподарського призначення використовуються не тільки з метою виробництва сільськогосподарської продукції, а й для зведення внутрішньогосподарських споруд та дорожнього будівництва, землі житлової та громадської забудови використовуються не тільки у будівельних цілях, а й для спорудження комунікацій, здійснення благоустрою тощо. Водночас реалізація розглянутого принципу здійснюється і на рівні визначення основного цільового призначення конкретної земельної ділянки. Основне цільове призначення передбачається в рішенні про надання земельної ділянки у постійне користування і відображається в державному акті, обумовлюється в договорі оренди земельної ділянки та фіксується у державному реєстрі. Відхилення землекористувача від основного цільового призначення є правопорушенням і може стати підставою для припинення права землекористування. Тому актуальною є проблема законодавчого розмежування ознак основного та супутнього цільового призначення відповідних категорій земель.

Принцип раціонального використання та ефективної охорони земель також є традиційним у земельному законодавстві. Проте правові вимоги щодо раціонального використання й ефективної охорони земельних ресурсів не містять законодавчих критеріїв щодо землекористування. Через це вони мають юридично невизначений характер, що ускладнює забезпечення раціонального використання та ефективної охорони земель правовими засобами. Гостра необхідність у раціоналізації землекористування в нашій країні виникла у зв'язку із розширенням екстенсивного використання земельних ресурсів. Проте раціональне землекористування є ефективним засобом їх ефективної охорони. У зв'язку з цим звертає на себе увагу постанова Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», в якій раціональне природокористування розглядається поряд з охороною довкілля. Більш того, основні пріоритети охорони навколишнього природного середовища визначені через раціональне використання природних ресурсів. До них, зокрема, віднесено формування збалансованої системи природокористування і адекватної структурної перебудови виробничого потенціалу економіки та екологізація технологій у сільському господарстві, промисловості, енергетиці, будівництві та на транспорті. Реалізація цих пріоритетів передбачається за допомогою охорони земельних ресурсів від забруднення та нераціонального використання, а також збереження та розширення територій з природним станом ландшафту. Принцип раціонального використання та ефективної охорони земель при здійсненні землекористування реалізується в двоєдиному нерозривному процесі. Він становить економічно необхідне й екологічно обґрунтоване використання земельних ресурсів, при якому одночасно враховуються економічні й екологічні інтереси людини і суспільства1. Тому правовими критеріями раціонального використання й ефективної охорони земельних багатств країни є додержання вимог щодо забезпечення їх родючості та екологічно обґрунтованого використання. Законодавчі вимоги щодо раціонального використання земельних ресурсів досить різноманітні. До них, зокрема належать вимоги щодо забезпечення максимального виходу продукції в результаті використання конкретної земельної ділянки, застосування передових, апробованих і науково обґрунтованих технологій під час освоєння земельних площ тощо. Так, раціональним використанням земельної ділянки, наданої в користування може вважатись одержання максимальної кількості продукції з кожної одиниці земельної площі, зосередження внутрішньогосподарських будівель та інших засобів виробничо-господарської діяльності на мінімальних земельних площах тощо. Особливо жорсткими є вимоги ЗК присвячені використанню техногенно забруднених земель. Так, згідно з ч. 1 ст. 170 ЗК техногенно забруднені землі сільськогосподарського призначення, на яких не забезпечується одержання продукції, що відповідає вимогам (нормам, правилам, нормативам), підлягають вилученню із сільськогосподарського обігу та консервації. Більш конкретними є вимоги щодо охорони земель. Так, згідно з ст. 164 ЗК до них віднесено: захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб; захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними і радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів; попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів; консервація деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь та інші вимоги. Особливі вимоги передбачені для охорони ґрунтового шару земельних ділянок. Відповідно до ч. З ст. 168 ЗК при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування і зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей. Додержання зазначених вимог в процесі землекористування забезпечує досягнення максимальних економічних результатів та ефективну охорону земель від негативного виробничо-господарського та іншого шкідливого впливу.

Принцип гарантованості прав на земельні ділянки і прав землекористувачів передбачає, що під гарантіями права власності на землю в Україні слід розуміти сукупність правових заходів, які є невід'ємним елементом системи правового регулювання земельних відносин в Україні, що спрямовані на раціональне використання та охорону землі, забезпечення вільної реалізації права власності та права землекористування на землю всіма суб'єктами, зазначеними в Конституції та законах України. Встановлену в ЗК систему засобів забезпечення захисту права власності на землю потрібно розглядати як підпорядковану та взаємопов'язану з системою засобів забезпечення охорони права власності на землю. Система засобів забезпечення охорони права власності на землю частково співпадає з системою охорони земель, закріпленому в ст. 162 ЗК, оскільки 1) охорона землі є і охороною правомочностей власника землі з точки зору землі як природного ресурсу; 2) співпадає система юридичних обов'язків учасників земельних правовідносин; 3) співпадає сфера управлінської діяльності органів влади щодо використання, відтворення та збереження земель. В той же час система охорони права власності на землю в Україні включає: норми, які забезпечують належність землі тим чи іншим суб'єктам; норми, які встановлюють певні умови реалізації власниками права власності на землю; норми, які встановлюють негативні наслідки для порушників права власності на землю. Остання група норм напряму пов'язана з системою засобів захисту права власності на землю. Зроблено висновок, що проблеми нормативного регулювання охорони права власності на землю обумовлюють виникнення проблем захисту цих прав.

Як свідчить практичний досвід, ситуація щодо володіння та користування землею залишається складною і такою, що вимагає невідкладного поліпшення. Найгострішими проблемами є: незавершеність процесів реформування економічних та правових відносин землекористування; недосконалість системи державного управління у сфері використання і охорони земель, земельного законодавства та інфраструктури  ринку земель, відсутність механізму економічного стимулювання використання і охорони земель. Роботи із запровадження раціонального землекористування проводяться досить повільно. Відсутнє перспективне прогнозування розвитку сучасних земельних відносин, не визначена оптимальна модель сільськогосподарського землекористування. Низькою залишається ефективність використання земель у сільському господарстві через невизначеність системи регулювання земельних відносин, не завершено введення у повному обсязі в економічний обіг земельних ділянок та прав на них.

Висновки до Розділу 1

1. Як правовий інститут право землекористування являє собою сукупність однорідних правових норм, які регулюють підстави, умови та порядок виникнення, здійснення, зміни та припинення права на використання земельних ресурсів. Право землекористування як суб'єктивне право становить забезпечену і гарантовану державою правову можливість конкретної особи використовувати корисні властивості землі. Сутність землекористування як правовідносин, які виникають в процесі використання земельних ресурсів, полягає в тому, що вони включають сукупність прав та обов'язків, пов'язаних зі здійсненням права землекористування. В юридичній літературі право землекористування розглядається як сукупність земельно-правових норм, що закріплюють і регулюють підстави, умови та порядок надання, зміни і припинення засад використання земельних ресурсів. Таким чином, право землекористування становить систему правових норм, закріплених у земельному законодавстві, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з одержанням корисних властивостей земельних ресурсів.
2. Право землекористування як правовий інститут в оновленому вигляді закріплено чинним Земельним кодексом. Законодавство містить окремі вказівки на можливість користування земельними ділянками без надання відповідного титулу, на основі дозволу на використання ділянки зобов'язального характеру. В літературі висловлена думка, що використання земельної ділянки з дозволу власника або користувача ділянки без надання окремого титулу на користування нею можливо в усіх випадках (за відсутності спеціальної заборони), а не лише тоді, коли така можливість передбачена законом.
3. Аналіз наукової літератури у сфері земельних відносин, дозволяє виділити наступні головні принципи права землекористування: цільовий характер використання природних ресурсів; додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог при використанні природних ресурсів; збалансованість економічних, соціальних і екологічних чинників у процесі природокористування (забезпечення сталого природокористування); екосистемний підхід до природи як до цілісного організму, неспричинення в процесі використання одного природного ресурсу моди іншим; не порушення в процесі природокористування прав та інтересів інших власників і користувачів природних ресурсів; безплатність загального і платність спеціального природокористування та деякі інші.