Организация осуществления контрольно-надзорных функций управления ветеринарии

Первое - диагностические исследования или установление диагнозов на заразные болезни и идентификация наличия вредных и нормируемых веществ в продукции животного происхождения в случае подозрения на наличие инфекции или загрязнения.

Второе - мониторинговые исследования или исследования случайных выборок, подвергаемых исследованию материалов, в областях, где наиболее вероятно наличие рисков для здоровья животных (инфекционные болезни и качество/безопасность кормов) или человека (инфекционные болезни общие для человека и животных, а также наличие их возбудителей и возбудителей антропогенных – «технологических» инфекций и вредных веществ в продукции животного происхождения).

В Белгородской области нет областной лаборатории, есть 18 районных лабораторий, 44 лаборатории ВСЭ, 46 иных лабораторий. Мониторинговые исследования ни по биологической безопасности, ни по пищевой безопасности не проводятся и не финансируются. Лабораторная база ветслужб также нуждается в усилении, закупке оборудования, строительстве современных зданий лабораторий. При этом из регионального бюджета целевым способом практически не финансируется обновление и техническое переоснащение материально-технической базы.

Не определены источники финансирования лабораторных исследований (бесплатных для хозяйствующих субъектов в соответствии с законодательством). Таким образом, лаборатории вынуждены проводить указанные исследования за счет собственных средств. Учитывая острый бюджетный дефицит, имеющий место даже без учета этих расходов, они могут покрываться только за счет необоснованного завышения тарифов на оказание платных услуг.

Программная деятельность в обеспечение полномочий

Всю деятельность ветеринарных служб стран и регионов условно можно разделить на два компонента: «действия по факту» и программный компонент.

Действия по факту с большим трудом поддаются планированию, так как связаны с возникновением в регионе болезней животных.

Программный компонент – это системные мероприятия, направленные на профилактику и искоренение болезней животных и обеспечение пищевой безопасности.

Для четкой и последовательной реализации контрольно-надзорных полномочий в области ветеринарии необходим программный компонент в деятельности ветслужб стран и регионов. Его отсутствие не дает возможности планировать ресурсное обеспечение работы ветслужб, снижает ее эффективность, снижает эффективность контроля исполнения полномочий на уровне субъекта РФ и РФ.

Финансирование деятельности ветслужбы Белгородской области по программно-целевому принципу производится на недостаточном уровне как в абсолютных (15,7 млн. руб.), так и в относительных показателях (4,3% от бюджета).

Выполнение противоэпизоотических мероприятий

Противоэпизоотические мероприятия являются одним из основных направлений в работе региональных ветеринарных служб. При анализе данных по выполнению программ вакцинации домашних животных в Белгородской области обращает на себя внимание то, что оценить их объективно чрезвычайно сложно, так как нет надежных данных по поголовью домашних животных, что связано с уже упоминавшимися проблемами из области нормативно-правового обеспечения работы ветслужб, а также с недостатками организации работ по учету домашних животных в регионе.

Процент выполнения вакцинальных программ в Белгородской области колеблется в широких пределах, составляющих в зависимости от заболевания от 101% до 518%. Такие процентные показатели говорят об остро выраженных проблемах в планировании мероприятий. При таком уровне планирования неизбежно возникает ряд проблем, связанных с использованием биопрепаратов для вакцинации, таких как – создание сверхнормативных запасов и утилизация неиспользованных, но полученных за счет федерального и областного бюджета препаратов.

Аналогичным образом и по тем же причинам обстоят дела с планированием обязательных диагностических исследований. Процент выполнения диагностических программ в Белгородской области колеблется в широких пределах, составляющих в зависимости от заболевания от 105% до 312%. При таком уровне планирования неизбежно возникает ряд проблем, связанных с использованием диагностических препаратов.

Весьма важным параметром обеспечения противоэпизоотических мероприятий является система утилизации биологических отходов в регионе. Проблема утилизации биологических отходов стоит в регионе чрезвычайно остро. В Белгородской области только 7 пунктов техпереработки и трупосжигательных печей. В целом острые проблемы с утилизацией способствуют распространению заразных болезней, поскольку скотомогильники по-прежнему в значительной части являются бесхозными (в Белгородской области бесхозными являются 58% скотомогильников).

В регионе отсутствует финансирование программ по ликвидации заразных болезней животных в соответствии с имеющейся эпизоотической обстановкой. Также отсутствует система санитарных боен, что, в случае появления и распространения особо-опасных болезней сельхозживотных, многократно увеличивает потери бюджета субъектов РФ (выплаты компенсаций собственникам животных, отчуждаемых для ликвидации очагов болезни). Существенный урон также наносится и собственникам животных, поскольку они не имеют возможности безопасной переработки продукции в угрожаемой зоне с целью ее последующей реализации, что приводит к необходимости ее утилизации. В деятельности ветслужбы не разработаны или не финансируются в должном объеме, программы эпизоотического мониторинга.

Таким образом, рассмотрев практику осуществления контрольно-надзорных функций Управлением ветеринарии при Правительстве Белгородской области, можно сделать следующие выводы:

1. Управление ветеринарии Белгородской области является государственным органом Белгородской области, уполномоченным в сфере ветеринарии и обеспечивающим руководство государственной ветеринарной службой области на основе повышения самостоятельности и инициативы учреждений, подчиненных управлению ветеринарии, организации и осуществления мероприятий по профилактике заболеваний животных и ликвидации этих заболеваний при их возникновении. В настоящее время в области функционируют 23 городских и районных ветеринарных станции, 88 участковых ветеринарных лечебниц, 97 ветеринарных участков, 30 лабораторий ветсанэкспертизы на рынках.

2. Специалистами государственных ветеринарных надзоров городов и районов Белгородской области ежегодно выполняется большой объем контрольно-надзорных мероприятий, проводимых с целью предупреждения заноса/завоза и распространения на территории Белгородской области заразных болезней животных и ввоза опасных в ветеринарном отношении животноводческой продукции, кормов, кормовых добавок, генетического материала, лекарственных средств для животных; осуществления государственного ветеринарного надзора за соблюдением правил при международных и внутригосударственных перевозках животных, продуктов и сырья животного происхождения и других подконтрольных грузов. По состоянию на 1 января 2011 года на территории Белгородской области 7286 поднадзорных объектов, осуществляющих производство, переработку, хранение и реализацию животноводческой продукции (мясо, молоко, яйца, рыба и т.д.).

3. Общими недостатками в осуществлении контрольно-надзорных функций Управлением ветеринарии Белгородской области являются:

• неурегулированность ряда вопросов федеральным законодательством не позволяет ветеринарной службе осуществлять контроль за выполнением хозяйствующими субъектами требований законодательства в объеме, достаточном для эффективного предотвращения распространения заразных болезней животных;
• установление штатным расписанием численности центрального аппарата органов управления ветеринарией в количестве 16 единиц, что недостаточно для обеспечения решения стоящих перед органом государственного управления задач;
• недостаточность уровня финансирования для обеспечения устойчивого функционирования системы управления в области ветеринарии;
• несовершенство процесса организации экспертизы, сертификации и осуществлении проверок, что существенно тормозит развитие предприятий Белгородской области и значительно увеличивает их расходы ( в частности, на транспортировку материала на экспертизу);
• отсутствие эпизоотического мониторинга и мониторинга ситуации по обеспечению пищевой безопасности;
• высокий уровень расходов бюджета на заработную плату, что не позволяет не только развивать систему ветеринарной службы, но и поддерживать ее без деградации материально-технической базы;
• недостаточная эффективность работы по повышению квалификации кадров госветслужбы и по обеспечению должного порядка в выдаче ветеринарных сопроводительных документов;
• малое использование при финансировании деятельности ветеринарных служб программно-целевого подхода;
• отсутствие финансирования программ по ликвидации заразных болезней животных в соответствии с имеющейся эпизоотической обстановкой и системы санитарных боен.

РАЗДЕЛ III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ФУНКЦИЙ В ОБЛАСТИ ВЕТЕРИНАРИИ

В настоящее время все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления. Изучение контрольно-надзорной функции государственной власти в Российской Федерации приводит к выводы о том, что государственный контроль и надзор представляют собой проявление властных полномочий государства, реализуются посредством его органов, являются необходимой функцией государственного управления в демократическом обществе.

Председатель Правительства РФ В.В.Путин в январе 2010 года на совещании по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций, в том числе по оптимизации предоставления госуслуг в сфере сельского хозяйства дал крайне негативную оценку работе государственной ветеринарной службы России и поручил Министерству сельского хозяйства РФ провести ее реформирование, что привело к принятию Распоряжения Правительства РФ от 9.03.2010 № 299-Р «Об утверждении плана мероприятий по реформированию государственной службы»35.

Большинство ветеринарных специалистов согласны с такой оценкой и поддерживают решение о необходимости проведения реформы. В начале 2000 годов реформа госветслужбы уже проводилась и была, по мнению ветспециалистов очень неудачной. В ходе этой реформы ветеринарная служба субъектов РФ (в том числе и районный уровень) перестала финансироваться из средств федерального бюджета, а федеральная собственность была передана в субъекты РФ. Таким образом, необоснованно уничтожена вертикаль управления государственной ветеринарной службой, и созданы дублирующие друг друга государственные ветеринарные службы (на федеральном и на местном уровнях). Фактически, основную работу по ветеринарному обслуживанию (кроме пограничного ветеринарного контроля) выполняет ветеринарная служба субъектов Федерации. Но она юридически не подчинена ни Департаменту ветеринарии Министерства сельского хозяйства РФ, ни Россельхознадзору и лишилась ряда полномочий. Ее деятельность и жизнеобеспеченность (финансирование, штатная численность и т.д.) полностью зависит от возможностей субъекта Российской Федерации.

К полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся:

1) установление ограничительных  мероприятий (карантина) на территории  субъекта Российской Федерации;

2) отмена ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта  Российской Федерации.

Осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации без предоставления субвенций из федерального бюджета. Сложившаяся ситуация провидит к недостаточности уровня финансирования для обеспечения устойчивого функционирования системы управления в области ветеринарии. По нашему мнению, для эффективного осуществления контрольно-надзорных функций в субъектах Федерации необходимо расширить спектр полномочий регионов, а также закрепить обязательное финансирование из федерального бюджета реализации данных полномочий.

К полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, рекомендуется отнести следующие:

1) установление и отмена карантина  в пределах территории субъекта  Российской Федерации;

2) проведение мониторинга ветеринарного  состояния территории субъекта  Российской Федерации;

3) учет уведомлений о начале  осуществления предпринимательской  деятельности по животноводству, предоставлению отдельных услуг  в области животноводства, производству  мяса и мясопродуктов и их  хранению, ветеринарной деятельности;

4) осуществление ветеринарного надзора, за исключением осуществления ветеринарного надзора на объектах, подведомственных федеральным органам исполнительной власти в области обороны, внутренних дел, исполнения наказаний, государственной охраны и обеспечения безопасности;

5) проведение обследований предприятий, расположенных на территории Российской Федерации, на предмет соответствия ветеринарным требованиям государств или групп государств, в которые поставляется продукция животного происхождения, производимая на указанных предприятиях, и ведение реестров предприятий, соответствующих указанным требованиям;

6) лицензирование фармацевтической  деятельности в сфере обращения  лекарственных средств для животных, за исключением деятельности  по оптовой торговле лекарственными  средствами для животных36.

Финансовые ресурсы на осуществление переданных полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета. Общий объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий, определяется на основе методики, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из: