Государственное и муниципальное управление

Право государственной и  муниципальной собственности в  Российской Федерации разграничивается и регламентируется:

1.          ГК РФ;

2.    Постановлением ВС. РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность";

3.          Распоряжением Президента РФ  от 18 марта 1992 г. № 114-рп "Об  утверждении положения об определении  пообъектного состава федеральной,  государственной и муниципальной  собственности и порядке оформления прав собственности";

4.          Постановлением Правительства РФ  от 10 февраля 1994 г. № 96 "О  делегировании полномочий Правительства  Российской Федерации по управлению  и распоряжению объектами федеральной  собственности"; ²

5.          иными нормативными правовыми  актами.

В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК отнесение государственного имущества  к федеральной собственности  и к собственности субъектов  РФ осуществляется в порядке, установленном  законом.

 До принятия специального  закона объекты государственной  и муниципальной собственности  разграничиваются в порядке, введенном  Постановлением Верховного Совета  РФ от 27 декабря 1991 г., а также  распоряжением Президента РФ  от 18 марта 1992 г. N 114-рп "Об утверждении  Положения об определении пообъектного  состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности"*(227). В приложениях N 1, 2 и 3 к указанному постановлению Верховного Совета РФ перечисляются виды объектов, которые могут находиться только в федеральной собственности (Приложение 1), только в муниципальной собственности (Приложение 3), а также те объекты, которые могут передаваться из федеральной собственности в собственность субъектов РФ (Приложение 2).

 Передача объектов  из федеральной государственной  собственности в собственность  субъектов РФ первоначально осуществлялась  на основании указанных выше  нормативных актов в безвозмездном  порядке и без оформления каких-либо  договоров. 

Впоследствии сложилась  практика возмездной передачи, так  как в соответствующих актах  Правительства РФ предписывалось уменьшать  размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Федерации, на сумму рыночной стоимости передаваемых объектов (228).

Что касается объектов муниципальной  собственности, то включение их в  состав последней согласно Приложению 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. влекло возникновение  права муниципальной собственности  на них в силу закона (п. 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией  государственных и муниципальных  предприятий - приложение к информационному  письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г. № 15 (229).

 В настоящее время  объекты государственной и муниципальной  собственности перераспределяются  в соответствии с законами, разграничивающими  предметы ведения и полномочия  органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов)  и муниципальных образований. 

В частности, перераспределение  государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.

 Как указывалось выше, Российской Федерации, ее субъектам  и муниципальным образованиям  может принадлежать только то  имущество, которое необходимо  им для осуществления публичных  функций и полномочий, возложенных  на них действующим законодательством.  Перечни соответствующего имущества,  которое может находиться в  собственности субъектов РФ и  муниципальных образований, содержатся  в ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Перечни имущества, необходимого для осуществления полномочий субъектов  РФ, устанавливаются в развитие норм федерального закона также законами этих субъектов.

 Порядок передачи соответствующего  имущества при его перераспределении  установлен в п. 11 ст. 154 Федерального  закона от 22 августа 2004  г. N 122-ФЗ*(230).

 Передача федерального  имущества в собственность субъектов  РФ и наоборот осуществляется  на основании решений Правительства  РФ. Передача имущества субъектов  РФ в муниципальную собственность  и, наоборот - на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

 Передача федерального  имущества в муниципальную собственность  осуществляется на основании  решений Правительства РФ.

 Указанными решениями  утверждаются перечни передаваемого  имущества, включающие государственные  или муниципальные унитарные  предприятия, государственные или  муниципальные учреждения, которые  подлежат передаче, а также иное  имущество. Данные решения содержат  указание о моменте возникновения  права собственности и являются  основанием возникновения такого права у субъектов, получающих соответствующее имущество.

 При этом в Законе (п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) установлено, что к соответствующим отношениям по безвозмездной передаче имущества нормы ГК и Закона о государственной регистрации прав на недвижимость, определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей указанному специальному Закону.

Поэтому право собственности  на соответствующие объекты будет  возникать с момента, устанавливаемого решением Правительства РФ или исполнительного  органа государственной власти субъекта РФ о передаче имущества. Имущество  передается по передаточным актам, подписываемым  государственными и муниципальными органами, уполномоченными на передачу (принятие) имущества.³

 В этой связи, ранее действующие нормативные акты о разграничении государственной и муниципальной собственности подлежат применению лишь в части, не противоречащей указанным законам о перераспределении государственного и муниципального имущества в соответствии с распределением публичных функций.

 Кроме того, сохраняют  свое значение ряд федеральных  законов, где указываются объекты,  которые должны или могут находиться  только в федеральной государственной  собственности и (или) в собственности  субъектов РФ (например, Закон о  недрах, Водный кодекс, Лесной кодекс, Федеральный закон от 23 февраля 1995 г).

 «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (231), Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» (232).

 Объекты, находящиеся  в собственности Российской Федерации,  ее субъектов или муниципальных  образований, учитываются в соответствующем  реестре собственности Российской  Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований (см., например, Закон  Московской области от 21 июня 1999 г. «Об организации учета и ведения реестра собственности Московской области» (233).

 Что касается государственной  собственности на землю, то  в настоящее время действует  Федеральный закон от 17 июля 2001 г № 101-ФЗ. «О разграничении государственной собственности на землю» (234), который устанавливает порядок ее разграничения на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.⁴

 В соответствии с  этим Законом право собственности  на земельные участки у Российской  Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований возникает с момента  государственной регистрации этого  права в соответствии с законодательством  РФ (имеется в виду законодательство  о регистрации прав на недвижимое  имущество и сделок с ним).

 Основанием государственной  регистрации являются акты Правительства  РФ об утверждении перечней  земельных участков, на которые  соответственно у Российской  Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований возникает право  собственности при разграничении,  а также вступившие в законную  силу судебные решения по спорам, связанным с таким разграничением.

Управление государственным  имуществом распределяется между Российской федерацией и ее субъектами и распространяется на все отрасли и сферы, в которых  имеется данное имущество. Иначе  говоря, — это вид межотраслевого управления.

Частично такая деятельность относится и к ведению органов местного самоуправления.

Важнейшим условием оздоровления российской экономики в целом  и деятельности отдельных предприятий  является реализация положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».

В настоящее время муниципальная  собственность выделена из государственной и круг ее субъектов и объектов значительно шире, чем был указан в законе.

Объекты права государственной  и муниципальной собственности  подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и находящиеся в свободном обращении. ⁵

В числе объектов государственной  и муниципальной собственности  особо выделены природные ресурсы, которые стали оборотоспособными. Согласно Конституции РФ земля и  другие природные ресурсы могут  находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В ряду объектов государственной  и муниципальной собственности  особое место занимает недвижимое имущество, примерный перечень которого дан  в п. 1 ст. 130 ГК РФ, с исключением, связанным  с правовым режимом предприятия.

В составе государственной  и муниципальной собственности  необходимо различать имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями  и учреждениями - имущество казны (государственной или муниципальной), и имущество, находящееся в хозяйственном  ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных  предприятий и учреждений, которые  являются самостоятельными юридическими лицами. Соответственно различают осуществление  права государственной и муниципальной  собственности в отношении казенного  имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями.

В первом случае речь идет об осуществлении права государственной  и муниципальной собственности  самим носителем этого права.

Во втором случае к осуществлению  права собственности подключается дополнительное звено в виде юридического лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени и наделенного  на закрепленное за ним имущество  либо правом хозяйственного ведения, либо правом оперативного управления.

Муниципальная собственность, как и государственная, является публичной формой собственности, поэтому  она строится в основном по принципу государственной собственности. ⁶

Это самостоятельная форма  права собственности. Три полномочия собственника в данной форме права  собственности осуществляется представительным органом с учетом мнения населения  муниципального образования и в  его интересах.

Муниципальное образование - образование, в котором имеется  орган самоуправления (города, районы в городах, поселки, деревни и  т.д.). Муниципальное имущество делиться на две части: 1) имущество, находящееся  в муниципальной собственности  и закрепленное за муниципальными предприятиями  и учреждениями во владение, пользование, распоряжение; 2) средства местного бюджета  и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными учреждениями, которые составляют муниципальную  казну соответствующего городского, сельского поселения или другого.

 Финансово - экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в собственности города Москвы и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность в соответствии с федеральными законами, законами города Москвы, служащая удовлетворению потребностей жителей муниципального образования МО.

С точки зрения интересов  имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет  свои особенности - прежде всего для  обоснования раздельной имущественной  ответственности МО и созданных  им юридических по их итогам. (Рой О.М. «Система государственного и муниципального управления». изд:. Питер. С-368. 2006г.)

Государство, субъекты РФ и  муниципальные образования по своей  сути являются некоммерческими образованиями, созданными народом для осуществления публичных функций. Поэтому извлечение прибыли из своей деятельности не является для них определяющим.

Это не исключает возмездности оказания ими некоторых публичных  услуг. Однако критерием сохранения той или иной функции за публичным  образованием является не ее прибыльность, а отнесение к видам деятельности, осуществление которых возложено  Конституцией РФ и федеральными законами исключительно на соответствующий  уровень публичной власти.⁷