Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления (на примере Чувашской республики)

- формирование эффективного собственника жилищного фонда; повышение заинтересованности граждан в самостоятельном управлении принадлежащим им имуществом;

- создание эффективной системы управления в жилищно-коммунальном комплексе, основанной на конкурсном отборе подрядчиков в сфере управления и эксплуатации жилищного фонда и инженерной инфраструктуры;

- создание системы бюджетного управления финансовой деятельностью организаций жилищно-коммунальной отрасли;

- совершенствование системы социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;

- обеспечение эффективной работы объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Стратегически важный характер во многих регионах РФ и большинстве муниципальных образований приобрела проблема поиска источников финансирования замены, модернизации основных жилищных и коммунальных фондов в условиях постоянного роста аварийности коммунальных сетей, нарушения функций жизнеобеспечения.

К настоящему времени износ основных фондов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в регионах России составляет, по разным оценкам, от 50 до 100%. Серьёзна эта проблема и для Чувашии. К примеру, в новоюжном районе Чебоксар и центральной части города по ряду участков износ практически 100%, в целом по столице - 72% (в РФ - 62,6%). По расчётам "Коммунальных технологий", на массовый капитальный ремонт и замену труб требуется порядка 1,5 млрд рублей. В прошлом году компания направила на капитальный ремонт 142 млн рублей, расходы на текущий ремонт составили 16 млн рублей.24

Формально система финансирования жилищного хозяйства российского города создает необходимые основы функционирования и развития жилищного хозяйства. Население оплачивает услуги ЖКХ по заниженным тарифам с учетом льгот, выпадающие доходы финансируются путем привлечения бюджетных дотаций, оплата прочими потребителями в лице различных организаций осуществляется по полным или даже завышенным тарифам. Вместе с тем, вследствие чрезмерных льгот и компенсаций для населения, хронических неплатежей организаций и острого бюджетного дефицита, проблема финансирования жилищного хозяйства в условиях перехода к рынку не только не была решена, но и обострилась.

В современных условиях организация эффективной работы комплекса невозможна без привлечения частного капитала, интегрирующего в себе не только финансовые ресурсы, но и профессионализм, инновационность, а главное, стимулы к эффективной организации работы отрасли. Для достижения позитивного эффекта и снижения рисков необходимо сформировать условия партнерства государственного и частного секторов, обеспечивающие стабильные «правила игры» и долгосрочное согласование интересов обеих сторон.

В качестве возможных механизмов стимулирования предприятий к осуществлению капитальных затрат следует рассмотреть тарифную политику и целевые займы под бюджетные гарантии.

С 1 января 2006 года правила регулирования тарифов ЖКХ регламентируются Федеральным законом от 30.12.2004 №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», в котором определены полномочия Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок, предусмотрены методы регулирования тарифов: установление фиксированных тарифов и установление надбавок; индексация установленных тарифов. Нормы этого закона не распространяются на энерго- и теплопотребление, составляющих большую часть общей суммы коммунальных платежей населения.

Механизм изменения тарифов громоздок и прописан с существенными неточностями. Досрочный пересмотр тарифов, согласно закону, осуществляется по результатам мониторинга, проводимого с использованием методики, содержащей перечень экономических и иных показателей, применяемых органами регулирования для анализа информации о выполнении производственной и инвестиционной программы организаций коммунального комплекса. Однако из закона неясно, кто должен заказывать, разрабатывать и утверждать такую методику и, соответственно, устанавливать порядок ее применения.

Не менее спорным, по нашему мнению, представляется и понятие объективного изменения (пункт 19 статьи 2) условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющее на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг), определяемого как изменение законодательства, превышение установленного уровня инфляции, тарифов на топливно-энергетические ресурсы, а также изменение иных условий. Перечисленные факторы представляют, по сути, классические формы нормативно-правовых, инфляционных и других рисков, подлежащих добровольному или обязательному страхованию в рамках разрабатываемых производственных программ организации и развития коммунальных комплексов, с включением страховых платежей в общую смету указанных программ.

Переход к двухставочным тарифам представляется стратегически необходимым условием для создания благоприятного инвестиционного климата в отрасли ЖКХ. Для обеспечения целевого использования инвестиционных средств механизм тарифного регулирования должен предусматривать инструменты контроля над их формированием и расходованием. В частности, прибыль должна включаться в тарифы не как установленный заранее процент рентабельности, а в соответствии с инвестиционными программами поставщиков ресурсов и услуг, согласованной с регионом и муниципалитетом. Другими словами, мониторинг должен стать неотъемлемой частью регулирования деятельности коммунальных предприятий.

Масштабы собственного капитала, и недостаточно развитый рынок публичных заимствований на муниципальном и региональном уровнях ограничивают привлечение заемных ресурсов малыми частными компаниями. Механизмом повышения кредитоспособности коммунальных предприятий для инвестора может быть предоставление бюджетных гарантий по займам местной или региональной администрацией. Предоставление гарантий по займам требует от администрации отвлечения части свободных денежных ресурсов и внесения обязательств по гарантиям в расходную часть бюджета на постоянной основе. Сопоставление этих сумм с тратящимися ежегодно средствами на ликвидацию чрезвычайных ситуаций в коммунальной сфере позволит оценить масштаб бюджетной экономии от своевременного решения задачи качественного обновления материальной базы ЖКХ.

Перспективным источником финансирования мероприятий капитального характера в жилищно-коммунальной сфере, реализуемых муниципальной властью, выступает привлечение средств с рынка капитала путем выпуска муниципальных облигаций.

Муниципальные займы, как правило, носят целевой характер и имеют неограниченный круг участников, однако осуществление подобных заимствований стало проблематичным, поскольку из Бюджетного кодекса Российской Федерации исключена статья 91 «Муниципальные заимствования», которая определяла муниципальные заимствования как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Российской Федерации, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками. В будущем этот способ привлечения средств представляется особенно перспективным при проведении муниципалитетами значительных модернизаций в различных отраслях муниципального хозяйства, в первую очередь, в отраслях ЖКХ.

Другой механизм централизованного привлечения ресурсов на муниципальном уровне - это займы крупных финансовых организаций. Подобные займы обычно осуществляются в форме возвратного кредитования на среднесрочный и долгосрочный период. В качестве кредиторов до последнего времени выступали международные финансовые организации. Муниципалитеты ряда российских городов (Волхова, Ижевска, Мытищ, Рязани, Череповца и др.) получали кредитные ресурсы для проведения ресурсосберегающих мероприятий в многоквартирном жилищном фонде. Заемщиком выступали органы местного самоуправления. В жилищный сектор эти средства попадали уже в виде бюджетных грантов.25

Недостатком обоих механизмов выступает слабая мотивация местных органов власти по обновлению основных средств жилищно-коммунального хозяйства, обусловленная отсутствием интересов собственника как выгодоприобретателя от эффективного управления принадлежащего ему имущества. В этой связи проблемным становится вопрос возврата привлеченных муниципалитетами финансовых ресурсов.

Еще одним потенциальным источником инвестиционного капитала в отрасли ЖКХ может выступить корпоративный капитал. Крупные компании, специализирующиеся в других сферах бизнеса, как, например, компания «Норильский никель», в качестве социальной нагрузки выполняют функции по обновлению материальной базы ЖКХ. В процессе реформирования системы управления ЖКХ компании удалось добиться 100-процентного оказания коммунальных услуг частными компаниями, что активизировало конкуренцию на рынке и привело к повышению качества обслуживания. Реализация программы осуществляется через дочернюю управляющую компанию «Норильского никеля», работающую в режиме финансирования целевых инвестиционных проектов.

Представляет интерес схема передачи собственности муниципалитета в управление компаниям, осуществляющим модернизацию и последующую эксплуатацию, получающим прибыль от этого вида деятельности в качестве основного источника дохода, что, в свою очередь, позволяет осуществлять выплаты по проведенным заимствованиям.

Ни один из вышеперечисленных механизмов финансирования инвестиций в ЖКХ не получил широкого распространения. Реально инвестиции осуществляются из различных источников, и не позволяют обеспечить условия для стабильного воспроизводства в жилищно-коммунальном секторе. В подобной ситуации все большую роль начинают играть средства федерального бюджета, централизованно направляемые на цели поддержания жилищно-коммунальной инфраструктуры. К подобным инструментам относят беспроцентные адресные ссуды к началу отопительного сезона, а также средства на ликвидацию чрезвычайных ситуаций.

Очевидно, что подобные финансовые вливания носят оперативный характер и не способствуют созданию устойчивых воспроизводственных процессов в жилищно-коммунальном секторе. Поэтому разработка и внедрение эффективных механизмов стимулирования привлечения частного капитала на долговременной и стабильной основе в сферу ЖКХ представляется чрезвычайно важной задачей.

 

Глава 3. Механизмы организационно-экономического взаимодействия при реализации приоритетных проектов на территории муниципальных образований

3.1. Общая схема взаимодействия  органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления  при реализации приоритетных  проектов в жилищной сфере

 

Реформа ЖКХ сталкивается со значительными трудностями, характерными для большинства муниципальных образований (исключая отдельные промышленно развитые города и регионы): низкие доходы населения, отсутствие внятных перспектив трудоустройства, прогрессирующее ухудшение физического и финансового состояния жилищно-коммунального хозяйства, составляющего большую часть муниципального имущества.

По этой причине актуализировалась необходимость проведения глубоких преобразований системы управления ЖКХ, основным содержанием которой остается административный способ принятия решений, а главными недостатками являются отсутствие стимулов улучшения качества предоставляемых услуг, совершенствования материально-технической базы, использования ресурсосберегающих технологий.

В условиях перехода к рынку и усиления экономических стимулов деятельности государство стремится снизить меру своего воздействия на решения, принимаемые субъектами жилищных отношений, поэтому для осуществления функций регулирования процессов в ЖКХ частично используется индикативный способ управления.

Индикативный, или направляющий, механизм управления основывается на стимулировании экономического интереса производителей и потребителей услуг ЖКХ. В качестве мер прямого воздействия целесообразно применять: целевое финансирование конкретных направлений, программ, проектов и мероприятий по развитию ЖКХ; хозяйственные договоры с подрядчиками; местные заказы и контракты.

Косвенными экономическими регуляторами в системе индикативного управления являются местные налоги и сборы; льготные кредиты; предоставление гарантий по кредитам, займам; договорные цены (регулирование тарифов) и ряд других.

На наш взгляд, основным фактором, способным «вытянуть» жилищно-коммунальное хозяйство из кризисного состояния, призвана стать выработка местными администрациями таких норм и правил, которые смогли бы привлечь в эту сферу частный капитал. Об этом говорится и в проекте Федерального закона «Об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг».26

Построенная с учетом данного тезиса взаимосвязь между элементами структуры управления муниципальным имуществом отражена в схеме на рисунке 3.

 

 

 

 

Рис. 3 Схема взаимодействия органов управления муниципальным имуществом в процессе функционирования системы ЖКХ города

 

Цифрами на схеме указаны характерные черты взаимодействия: 1 - соглашение об эксплуатации, применении муниципального имущества; 2 - предоставление гарантий об участии муниципалитета в финансировании проекта в части бюджетных средств; 3 - управление созданием и использованием объекта, инвестиционное финансирование; 4 - перечисление денежных средств; 5 - установление тарифов, контроль за объектами инфраструктуры; б - предоставление жилищно-коммунальных услуг; 7 - оплата услуг; 8 - возмещение вложений.