Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления (на примере Чувашской республики)

Федеральным законом от 20.08.2004г. № 120-ФЗ были внесены изменения в редакцию нескольких статей Бюджетного кодекса, при этом некоторые из них стали, на наш взгляд, менее соответствовать требованию о необходимости расширения самостоятельности муниципальных органов власти и управления. Так, в новой формулировке, изложенной в измененной статье 14 «Местный бюджет», последний определяется как форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. В первоначальной редакции бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Таким образом, произошло заметное ущемление принципа самостоятельности бюджетов местного самоуправления.

Большую дискуссию вызвали введенные статьями 60 и 61 закона о МСУ так называемые отрицательные трансферты. Введение механизма отрицательных трансфертов при существующей оценке бюджетной обеспеченности муниципалитетов может, по мнению ряда руководителей муниципальных образований, привести к субъективизму при принятии вышестоящими властями решения о необходимости и величине таких отчислений.

В то же время в отличие от детально прописанного порядка распределения дотаций, субвенций и субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации, рассматриваемый законопроект не содержит аналогичного по степени проработки порядка расчета и взимания отрицательных трансфертов. В частности, законопроект позволяет весьма произвольно применять данный инструмент межбюджетного регулирования, не превышая установленные ограничения.

Складывается ситуация, когда помимо недостаточно эффективной системы регулирования межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации нижестоящим бюджетам, законопроект предусматривает дополнительный инструмент, позволяющий регионам при желании изымать дополнительные доходы у местных бюджетов, что создает стимулы для использования новой системы в целях доходной дискриминации отдельных муниципальных образований, что свидетельствует о необходимости существенной доработки законопроекта в данной части. Одним из негативных последствий создания двухуровневой системы местного самоуправления станет, по нашему мнению, значительное распыление бюджетной базы между большим количеством муниципальных образований, часть из которых не будут дееспособными.

В целях корреспонденции с Законом о МСУ в Бюджетный кодекс включена статья 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», регулирующая условия, порядок, функции и срок полномочий нового института - временной финансовой администрации.

На первый взгляд, создан достаточно эффективный финансовый механизм по восстановлению платежеспособности. Однако предлагаемый вариант распределения налоговых доходов не предусматривает финансовой независимости муниципального образования от региональных властей и поэтому любой глава региона при желании может организовать искусственную задолженность и ввести временную администрацию.

Действующее законодательство устанавливает бюджетам расходные обязательства и закрепляет за ними доходные источники. Вместе с тем органы регионального и местного самоуправления не наделяются адекватными полномочиями, и, таким образом, как элементы бюджетной системы России, в настоящий момент выполняют лишь подчеркнуто исполнительные функции, поскольку правом определения предметов ведения местных властей и расходных обязательств местных бюджетов наделены органы власти федерального уровня.

Суммарные расходы по этому разделу в бюджете на 2013 год составляют 1844,3 млрд. рублей, что на 23% больше, чем в бюджете 2012 года. За последние годы централизация привела к значительному росту объемов перераспределения бюджетных средств. Если в 2000 году безвозмездные перечисления регионам составили 9,6% расходов федерального бюджета, то в 2005 году - уже около трети. Такая значительная доля средств, перераспределяемых через федеральный бюджет между разными уровнями бюджетной системы, во многом объясняется включением в состав этого раздела многих статей расходов, ранее проходивших по другим разделам федерального бюджета, который, начиная с 2005 года, строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном кодексе предприняты усилия по децентрализации местных (региональных) налогов в бюджеты более высокого уровня и закреплению Кодексом нормативов по некоторым налоговым доходам на уровне 100% за разными уровнями бюджета. В то же время перечень налогов, по которому местные власти гарантированно получат такой объем отчислений, обеспечит лишь незначительную часть их налоговых доходов, а отказ от закрепления за местными бюджетами долей от федеральных и региональных налогов фактически лишает местное самоуправление стимулов увеличивать налогооблагаемую базу. В этом смысле реализация принципа «один налог - один бюджет», равно как и замена дотаций нижестоящим бюджетам дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, но не более 10% и только на очередной финансовый год, на практике ничего не меняет.

В итоге, действующий Бюджетный кодекс гарантирует муниципальным образованиям лишь минимальный уровень собственных доходов, не стимулирует экономическую самостоятельность и лишает возможности планировать свою деятельность. Есть все основания утверждать, что внесенные в кодекс изменения требуют серьезных дальнейших доработок в части закрепления доходных источников за различными уровнями бюджетной системы с целью повышения обеспеченности местных властей собственными финансовыми ресурсами, поскольку рассматриваемые законодательные акты в их нынешней редакции не соответствуют целям обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности в РФ.

Одним из важнейших, если не главным объектом споров и даже конфликтов между властями всех уровней остается ныне существующая налоговая система, на основе которой устанавливается порядок хозяйственной деятельности.

Существуют три основные функции налогообложения, каждая из которых должна обеспечивать достижение определенных национальных целей государства:

• стабилизирующая функция - обеспечивает создание благоприятных социально-политических условий экономического развития страны;
• регулирующая функция призвана обеспечить ускоренное развитие приоритетных для государства направлений экономики, она реализуется через систему налоговых льгот;
• фискальная функция должна решать проблемы своевременного пополнения государственного бюджета и обеспечивать его сбалансированность по доходам и расходам в целях финансирования федеральных, региональных и муниципальных потребностей.

При этом фискальная часть налоговой политики государства приобретает регулирующее значение, когда влечет за собой снижение общего налогового бремени или, напротив, приводит к увеличению налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты посредством увеличения или снижения налоговых ставок, расширения или сужения налоговой базы.

По нашему мнению, вследствие преобладания фискальных тенденций нанесен серьезный удар региональной и муниципальной экономике в результате 100-процентной централизации в федеральном бюджете налога на добавленную стоимость, формировавшим прежде до трети общей суммы всех региональных доходов. Затем местные и региональные бюджеты потеряли доходы от поступления оборотных налогов: дорожного и налога с продаж. И, кроме того, местные бюджеты лишились двух процентных пунктов поступлений от налога на прибыль. Это также самым негативным образом отразилось на экономике муниципальных образований, которая объективно продолжает оставаться основным ресурсным источником решения социально-экономических проблем на местном уровне.

Действующее в настоящее время в России налоговое законодательство и связанная с ним нормативная база в основном сформировались в процессе принятия 1-ой и 2-ой частей Налогового кодекса РФ. Было сокращено общее число региональных и местных налогов и сборов, а также, начиная с 2002 года, последовательно отменены оборотные налоги - дорожный и налог с продаж. Несмотря на относительно непродолжительный период действия нового налогового законодательства, уже определились его недостатки, главные из которых проявляются в завышении ставок налогов и в слабости экономических стимулов воздействия на хозяйствующие субъекты с целью повышения их инвестиционной активности.

По мнению авторитетных авторов в области регионального управления,17 18 19 действующая в настоящее время нормативно-правовая база налогового регулирования в России не в полной мере обеспечивает решение проблем, стоящих на пути развития предпринимательства. Существенным моментом является недостаточная юридическая проработанность вновь принимаемого законодательства, не отвечающего потребностям социально-экономического развития страны.

На наш взгляд, если в ближайшей перспективе не будут внесены изменения в действующий порядок налогообложения с целью стимулировать воспроизводственные тенденции, то региональная экономика может надолго оказаться в состоянии структурной стагнации.

2.2. Реформирование механизмов управления  в звене «субъект Федерации - муниципальное  образование»

В научных разработках российских ученых в области совершенствования организационно-экономических механизмов государственного регулирования рыночной экономики сформулирован достаточно полный перечень форм и методов преобразования региональной и муниципальной экономики, учитывающих особенности, специфику государственного подхода к этим процессам в период становления рыночных отношений.20 21 22 23

Однако реалии экономической жизни вынуждают региональные и местные органы исполнительной власти решать не столько важные, сколько посильные в финансовом отношении, а также критические, с точки зрения социальных или техногенных последствий, проблемы.

С этих позиций можно выделить две главные, на наш взгляд, проблемы, вокруг решения которых концентрируются действия местных администраций. Речь идет, прежде всего, о повышении трудовой занятости населения, поддержании в безаварийном состоянии жилищно- коммунального хозяйства и решении проблем жилищного строительства. В число важнейших вопросов следует также включить проблемы, связанные с транспортной инфраструктурой, образованием, медицинским обслуживанием.

В настоящее время активизация экономической жизни на местах во многом зависит от темпов и масштабов развития малого предпринимательства, не требующего отвлечения значительных средств на длительный период времени, однако остро нуждающегося в государственном протекционизме.

Налаживание предпринимательского климата в России протекает весьма противоречиво, поэтому и показатели развития малого и среднего бизнеса за последние годы крайне неустойчивы. Оценки малого бизнеса за рубежом показывают, что его доля в производстве ВВП находится на уровне не ниже 70% (в США - 70%, Японии - 78%, Италии - 73%), в то время как в России этот показатель составляет лишь 10-11%.

Рассматривая финансовые инструменты активизации малого предпринимательства, необходимо отметить, что финансово-кредитная система в качестве одного из главных элементов рыночной инфраструктуры малого бизнеса до настоящего времени не получила достаточного развития. Одна из основных причин состоит в слабом нормативно-правовом обеспечении функционирования институтов, которые могли бы способствовать решению денежных проблем малого бизнеса. Так, в промышленно развитых странах существенный объем работы по решению финансовых проблем малых предприятий берут на себя своеобразные кассы взаимопомощи - общества взаимного кредитования. Формы поддержки малого предпринимательства Чувашии указаны в приложении 1.

Общий объем средств, выделенных в 2011 году на финансирование мероприятий Республиканской программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства в Чувашской Республике на 2010–2020 годы, составил 300,3 млн. рублей, фактически с учетом остатков прошлых лет в 2011 году на поддержку предпринимательства республики направлено 330,1 млн. рублей, в том числе 63,9 млн. рублей – за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики, 266,2 млн. рублей – за счет средств, поступивших из федерального бюджета.

За последние четыре года объем государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства за счет средств бюджетов всех уровней вырос в 8,7 раза, охват населения Чувашии всеми мероприятиями поддержки предпринимательства составил более 23 тыс. человек.

Кредитование малого бизнеса является одним из важнейших рычагов развития частного предпринимательства. Объемы выдаваемых кредитов малому и среднему бизнесу банками продолжают набирать обороты. По данным Национального банка Чувашской Республики, объем кредитов, предоставленных субъектам малого и среднего предпринимательства в 2011 году, составил 23074,3 млн. рублей (нарастающим итогом с начала года), что на 17,3 % больше, чем в 2010 году – 19670,5 млн. рублей.