Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления (на примере Чувашской республики)

Как отмечалось в предыдущем разделе, одна из наиболее остро стоящих перед местным самоуправлением в России проблем состоит в четком разграничении предметов ведения между федеральным, региональным и местными уровнями власти. Эта проблема усугубляется бюджетной несбалансированностью и проблемами муниципального хозяйства.

При решении вопросов, касающихся распределения полномочий и ресурсов между уровнями власти, государства Евросоюза руководствуются Европейской хартией местного самоуправления, в которой обобщены концептуальные принципы современной европейской практики, заключающиеся в субсидиарности, достаточности, взаимодополняемости, транспарентности и солидарности.

Принцип субсидиарности определяет основы вертикального распределения полномочий между всеми уровнями власти и состоит в том, что более высокий уровень управления может направлять действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Иначе говоря, вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается при наличии условий, при которых оно может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, участие более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является допустимым, но осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Необходимость обеспечения соответствия между размером финансовых ресурсов, предоставляемых в распоряжение органов местного самоуправления и содержанием и объемом полномочий, которыми они наделяются в результате распределения функций по уровням власти, определяется принципом достаточности. В случае делегирования вышестоящим уровнем власти дополнительных функций и полномочий органам местного самоуправления принцип взаимодополняемости определяет необходимость адекватного перераспределения ресурсов.

Сотрудничество между всеми уровнями власти в государстве как в вопросах распределения полномочий, так и в вопросах предоставления финансовых средств и контроля за их использованием определяется принципом транспарентности, прозрачности, то есть открытости сведений о характере осуществляемых мер и действий для заинтересованных лиц, участников взаимодействия.

Согласно принципу солидарности благополучные регионы и муниципальные образования должны оказывать поддержку тем территориям, которые испытывают временный или продолжительный дефицит финансовых ресурсов. При этом такая горизонтальная солидарность должна быть добровольной, происходить на четко определенных условиях и не приводить к иждивенческим настроениям отдельных регионов или муниципалитетов.

Особенности сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления в нашей стране могут быть отражены четырьмя моделями: барьерной, градиентной, контактной, интеграционной.

Барьерная модель взаимодействия характерна в условиях незавершенности разграничения полномочий и собственности между регионами и муниципалитетами, что усугубляется возможным состоянием конфликта между региональными и местными органами власти, между представительной и исполнительной властью, субъективным отсутствием стремления к налаживанию связей или иными барьерами, которые не могут быть преодолены в краткосрочной перспективе. Дополнительным негативным фактором, затрудняющим сотрудничество, может быть значительная разница в уровне социально-экономического развития муниципальных образований и сопутствующий этому высокий уровень социальной напряженности. Необходимой формой сотрудничества в этой ситуации становятся встречи и консультации для снижения напряженности в отношениях с целью перехода на градиентную модель взаимодействия.

Градиентная модель отражает взаимодействие, когда есть взаимное стремление всех уровней власти преодолеть различия в их позициях; при этом разрыв не столь кардинален и существует возможность его преодоления. Для градиентной модели характерно взаимное стремление к дальнейшему сотрудничеству, однако серьезным барьером в этом процессе продолжает оставаться несоответствие уровней экономического развития, в частности, разница в уровне развития инфраструктуры, уровне безработицы, доходов населения, наличие очагов локальной депрессии. Желательно создание постоянно действующих рабочих групп для определении возможности осуществления совместных проектов, что может стимулировать переход к контактной модели взаимодействия.

Контактная модель свойственна сотрудничеству, когда на территории рассматриваемого субъекта РФ сформировался однородный уровень социально-экономического развития муниципальных образований и существует рабочее взаимодействие региональной и муниципальной власти, направленное на реализацию совместных проектов муниципального уровня. Полезной формой сотрудничества становится создание постоянно действующих рабочих групп для координации осуществления подобных проектов.

Интегративная модель нацелена на совместное решение стратегических задач, имеющих федеральное и региональное значение и основана на тесном взаимодействии администрации субъекта РФ и органов МСУ. Предполагается создание совместных элементов и структур управления, существует возможность пересмотра зон ответственности и влияния за счет формирования производственных кластеров, объединяющих территории нескольких муниципальных образований, укрупнения муниципальных образований и регионов путем их слияния или присоединения.

Рассмотренные модели и адекватные формы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления приведены в таблице 1.

Таблица 1

Модели и формы взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления

Источник: составлено автором

Регионально-муниципальное взаимодействие как объект управления также представляет собой комплекс динамичных процессов различной степени сложности, которые априори предусматривают наличие, как минимум, двух субъектов управления, поскольку мы имеем дело с взаимодействием. Однако для каждого из этих субъектов интересы партнера можно рассматривать как фактор внешнего влияния, причем весьма существенный.

Уместно при этом говорить о трех уровнях управления применительно к различным объектам управления. Первый - это уровень муниципального образования, который определяет цели, направления, партнеров, формы и методы сотрудничества для реализации собственных полномочий и решения проблем муниципального развития. Второй уровень - это уровень субъекта Российской Федерации, и региональная администрация ведет себя аналогично. Третий уровень управления возникает на этапе реализации крупных приоритетных проектов и целевых программ, где речь может идти о совместном управлении партнеров конкретными продуктами первого уровня взаимодействия.

Управление взаимодействием региональных и местных органов со стороны региональной администрации происходит посредством прямого и косвенного регулирования.

Методы косвенного государственного регулирования хозяйственных процессов в рыночной экономике заключаются в разработке законодательных и иных нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней, задающих совокупность стимулов и ограничений, в рамках которых взаимодействуют региональная администрация и органы МСУ. Управление сотрудничеством в рамках выполнения совместных проектов может осуществляться методами прямого управления.

Опыт управления социально-экономическими процессами и крупными проектами опирается главным образом на два подхода, заложенных классическим менеджментом Ф.Тэйлора и Э.Мэйо.

Прямое управление основывается на программно-целевом подходе, предполагающем довольно жесткое, директивное взаимодействие между субъектом (государственными и муниципальными структурами) и объектом управления (например, социальная сфера муниципального образования). Методы косвенного регулирования отражают так называемый «органический» подход, рассчитанный на учет внутренних возможностей и особенностей объекта управления.

Программно-целевой подход предполагает выявление проблемы, формулирование целей и постановку задач, оценку альтернативных вариантов, выбор оптимальной стратегии, формирование программы и обеспечение ее инфраструктуры: руководящих органов и подчиненных структур, системы директивных связей, сбора и анализа информации обратной связи, контроля.

Органический подход основан на исходной посылке, что имеются разумные пределы директивного, силового воздействия на поведение подсистем управляемого объекта. Этот подход предполагает, что поведение элементов управляемой подсистемы или объекта управления в целом должно происходить не по внешнему принуждению, а по внутренней логике развития в рамках заданных ограничений.

В терминах теории процессного подхода, процесс взаимодействия государственных органов управления и муниципалитетов можно определить как устойчивую, целенаправленную совокупность взаимосвязанных видов деятельности, которая по определенной технологии преобразует входы в выходы, представляющие ценность для потребителя государственных и муниципальных услуг.

В работе Малышевой Л.А.7 отмечается, что в подобной дефиниции отражены два принципиальных момента. Устойчивость означает повторяемость, что отличает процесс от проекта. Целенаправленность отличает процесс от деятельности, результат от намерения: оценивается результат, а не совокупность усилий, которые могут и не привести к нужному результату.

Определение процесса взаимодействия как технологии, преобразующей вход в выход, уравнивает в правах такие термины, как функция (в данном случае это именно преобразование входа в выход, а не специализированная деятельность), работа, операция. С точки зрения бизнес- процессов - это синонимы, пришедшие из логистики, управления проектами, операционного менеджмента.

Бизнес-процесс можно разбить на составляющие элементы. Элементарной единицей является функция, операция, работа - деятельность, выполняемая одним исполнителем за неделимое время с выделенными ресурсами, результатом которой является один материальный или информационный выход (например, документ). Если требуется координация между исполнителями, то речь идет о процессе.

Одной из основных целей моделирования процессов взаимодействия региональных и местных органов управления является решение задачи анализа и совершенствования деятельности органов региональной власти и МСУ.

Бизнес-моделирование включает, как правило, три этапа:8

1. организационное моделирование;
2. моделирование бизнес-процессов;
3. количественное моделирование.

Первый этап определяет функциональную и структурную модели органа управления. Функциональная модель задает функции, которые реализует структурное подразделение, а структурная отвечает на вопрос - кто именно реализует указанные в модели функции. Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть описана Положениями об организационной структуре, о подразделениях, должностными инструкциями.

На втором этапе на основе функциональной модели разрабатывается процессная модель: отдельные функции представляются в виде последовательности взаимосвязанных бизнес-процессов, отражающих их причинно-следственный характер, что осуществляется определением для каждой функции входных и выходных параметров. На этом же этапе структурная модель трансформируется в ролевую модель, которая определяет, что должен делать в рамках реализации определенного процесса сотрудник, занимающий конкретную должность. Система из процессной и ролевой моделей представляет собой процессно-ролевую модель управления. Данная модель позволяет провести анализ достаточности и необходимости функций, структурных звеньев, анализ распределения ответственности, выявить возможное дублирование функций и функции, которые еще не нашли исполнителей. На третьем этапе бизнес-моделирования выделенные бизнес-процессы описываются количественно, если они допускают такое представление.

Бизнес-моделирование представляет собой интегрированную последовательность шагов и рассчитано на то, чтобы органы управления сами создавали эти бизнес-системы и поддерживали их.9

Таким образом, модель, описывающая процессы взаимодействия, обеспечивающие достижение цели управления, должна определять: функции, описывающие, что делают органы регионального и муниципального управления в процессе взаимодействия; процессы, описывающие, как реализуются эти функции; организационную структуру, определяющую, где и кем исполняются процессы; когда и в какой последовательности реализуются процессы; кто конкретно занимается реализацией процессов; правила, определяющие связь между всеми перечисленными выше элементами модели.