Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления (на примере Чувашской республики)

Детализация важнейших структур, функций и процессов модели позволяет осуществить оценку эффективности управленческих решений. Оценка эффективности производится не только с помощью анализа функций, но и с помощью связанных с ними процессов.

В таблице 1 приведена классификация процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

При определении характера взаимодействия исходим из нескольких логических построений.

Стационарное взаимодействие, т.е. осуществляемое в режиме обычного функционирования, обусловлено распределением функций и принятой технологией работ.

Таблица 2

Классификация процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Источник: составлено автором

Нестационарное взаимодействие, необходимость которого диктуется инновационным и обычно разовым характером решаемых задач, может требовать принятия взаимных обязательств сторонами, участвующими в совместной деятельности, изменения сложившейся организационной структуры.

Стратегическое и нестратегическое взаимодействие. Если сотрудничество обеспечивает решение функциональных задач, связанных с непосредственным выполнением законодательно закрепленных за уровнем местного самоуправления определенного типа муниципального образования функций, то эти взаимосвязи не носят стратегического характера и условно могут быть названы «предметно-функциональными». Предметно-функциональные взаимосвязи, как правило, реализуются через совместное осуществление какой-либо деятельности или нескольких видов деятельности, а также через обмен опытом и объединение ресурсов в решении управленческих задач. Когда предполагается решение стратегических задач, например, обусловленных положениями документа, концепции, определяющей стратегические перспективы социально-экономического развития муниципального образования, то использование технологий сотрудничества представляет собой пример стратегического взаимодействия.

Следует отметить, что на практике оба вида указанных взаимосвязей осуществляются одновременно и могут дополнять друг друга. Издержки, в большей степени характерные для стратегического взаимодействия, по аналогии со сферой бизнеса, можно разделить на три вида: издержки координации, издержки негибкости и издержки компромиссов.10

Издержки координации связаны с необходимостью осуществлять координационную деятельность в рамках регионально-муниципального сотрудничества и соответствующими затратами времени, труда персонала. Величина издержек зависит как от степени готовности органов государственного и муниципального управления к такому роду деятельности, так и от объема координационных усилий, что, в свою очередь, определяется характером, формой и содержанием взаимодействия.

Издержки негибкости можно охарактеризовать как возможное в условиях регионально-муниципального взаимодействия замедление процесса принятия управленческих решений, затрагивающих сферу и объекты этого взаимодействия.

Издержки компромисса обусловлены необходимостью согласования интересов взаимодействующих субъектов. При этом возникновение издержек возможно на любом этапе разработки и реализации вариантов, проектов и программ сотрудничества, во многом в зависимости от того, насколько полно и своевременно решаются проблемы конфликта интересов на этапе принятия решения. Издержки компромисса могут повторяться и иметь как экономическое, так и социально-политическое содержание. При принятии стратегических решений роль издержек данного вида существенно возрастает.

В сложноорганизованных системах управления с иерархической структурой управления различают:

1. вертикальные (субординационные) взаимодействия, возникающие между объектом и субъектом управления, а также между субъектами разных уровней или внутри аппарата управления;
2. горизонтальные (координационные) взаимодействия, осуществляемые на каждом из уровней как между объектами, так и между субъектами управления, т.е. между любыми структурными единицами;
3. диагональные (консультационные), реализующиеся (например, как методическое инструктирование) между вышестоящими функциональными органами управления и нижестоящими линейными органами, звеньями, не являющихся для первых объектами непосредственного подчинения.

Наконец, по технологии осуществления взаимодействия целесообразно выделить процессы стандартные документационные (такие как организация документооборота и непосредственные контакты между участниками взаимодействия) и электронное взаимодействие с применением современных информационных технологий.

Данная классификация упорядочивает, на наш взгляд, представления о процессах взаимодействия и позволяет выбирать адекватные механизмы и инструменты взаимодействия, в том числе формы контроля и обратной связи. Например, стратегическое взаимодействие целесообразно оформлять через договоры и соглашения (обратная связь - через контроль исполнения договоров и соглашений), нестратегическое - через программы (обратная связь - через отчетность).

В результате проведенного в данном параграфе исследования систематизированы модели, проведена классификация процессов, определены формы и каналы взаимодействия региональных органов власти и органов местного самоуправления, обоснована модель построения их взаимоотношений на договорной основе; выделены сферы, где государственно-муниципальное взаимодействие обеспечивает наибольший социально-экономический эффект.

1.3. Исследование механизмов взаимодействия  органов государственной власти и муниципальных образований. Сущность и принципы экономического взаимодействия

Практика сотрудничества органов власти и местного самоуправления (межрегионального, регионально-муниципального, межмуниципального) значительно опередила научное обоснование данного направления деятельности, которое следует рассматривать как самостоятельный объект государственного и муниципального управления. Законодательная трактовка этого понятия отсутствует, а в научных работах процесс и перспективы такого сотрудничества, как правило, сводят к взаимодействию государства и муниципальных образований в лице их представителей или органов управления в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем.

Более точно регионально-муниципальное взаимодействие можно определить как совокупность правовых и социально-экономических отношений, установленных между органами государственной власти субъекта Российской федерации и муниципальными образованиями.

Данное определение отражает комплексность и многоаспектность взаимодействия региональных органов власти и МСУ, которое представляет собой сферу полномочий властных и управленческих структур государственного и муниципального уровней власти и управления.

Управление взаимодействием должно опираться на систему взаимоувязанных научных принципов, требования которых необходимо учитывать. К числу основных принципов относится принцип системности и связанные с ним принципы целенаправленности, комплексности, учет баланса интересов, инновационность, эффективность.11

Принцип системности занимает главное место в рассматриваемой системе принципов. Учет этого принципа означает, что в управлении регионально-муниципальным взаимодействием необходимо осуществлять постановку и решение задач в контексте принятой территориальной социально-экономической политики.

В соответствии с принципом целенаправленности разработке и реализации управленческих решений, направленных на использование технологий сотрудничества, должен предшествовать этап целеполагания, в рамках которого осуществляется выбор и обоснование целей осуществления взаимодействия, определяющих количественные и качественные результаты становления и развития регионально-муниципального взаимодействия в целом и по отдельным компонентам.

Принцип комплексности означает, во-первых, необходимость рассмотрения всех направлений и форм регионально-муниципального взаимодействия во взаимосвязи; во-вторых, исследование всех факторов, оказывающих влияние на реализацию и результаты этого взаимодействия. Этот принцип чрезвычайно актуален для управления регионально-муниципальным взаимодействием ввиду сложного, многоаспектного характера как субъекта, так и объекта управления. Использование технологий сотрудничества возможно практически во всех сферах социально-экономического развития территории.

Принцип баланса интересов при осуществлении регионально- муниципального взаимодействия предусматривает установление, реализацию и развитие партнерских отношений между государством и муниципалитетами. Речь идет о создании традиционных для сферы бизнеса «стратегических альянсов», под которыми в общем случае понимают «долгосрочные кооперативные соглашения, в рамках которых ресурсы и управленческие структуры отдельных организаций используются для достижения индивидуальных целей, связанных со стратегическими миссиями партнеров».12

Принцип инновационности в управлении регионально-муниципальным взаимодействием проявляется в использовании современных форм сотрудничества и методов управления, в ориентации на получение инновационных результатов от реализации проектов.

Экономический механизм взаимодействия федерального центра, регионов и муниципалитетов представляет особый способ воздействия на региональную и муниципальную экономику. Использование определенных формальных и неформальных принципов, инструментов и институтов обеспечивает консолидацию усилий государства и местного самоуправления на основе соответствующих механизмов государственного регулирования территориального развития, инфраструктурных и общественно значимых национальных проектов в точках роста экономических показателей в регионах России. Экономический механизм взаимодействия направлен на решение задач эффективного агрегирования субъектов хозяйствования, локальных рынков и поиска потенциальных участников межотраслевых, межрегиональных и межмуниципальных проектов, поиск наилучшего способа предоставления государственных и муниципальных услуг.

Для разработки эффективных экономических механизмов управления развитием регионов и муниципальных образований на основе схем и норм взаимодействия региональной и муниципальной администраций, необходимо, прежде всего, провести анализ состояния региональной и муниципальной экономики в конкретный момент времени, позволяющий определить, насколько региональным органам власти и органам местного самоуправления удается решать поставленные задачи и, далее, сформулировать проблемы регионального и муниципального секторов экономики. На этой основе будет возможно выработать предложения по совершенствованию механизма управления социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований, посредством которого удастся разрешать накопившиеся проблемы.

Сущность механизмов управления в большей степени конкретизируется, когда в термине «механизм» присутствует дополняющая его характеристика, уточняющая область его применения. В частности, организационный механизм подразумевает способ организации управления, вид организационно-правовой формы управления (например, назначаемая региональная администрация и выборные органы МСУ). Финансово-экономический механизм характеризуется совокупностью финансово- экономических управляющих воздействий субъекта управления на управляемые объекты и процессы. Наиболее типичные инструменты такого механизма - территориальные программы социально-экономического развития, государственные закупки и государственные заказы, налоги, трансферты, субсидии, субвенции, тарифы, пошлины, процентные ставки, стимулы, штрафы, санкции, запреты, ограничения, обязанности, которые необходимо соблюдать в экономических отношениях. Правовой механизм включает установленные законами и другими нормативными актами полномочия, то есть права и обязанности по осуществлению определенных функций, одновременно определяя правила и нормы работы субъектов экономических отношений.

Следовательно, механизм управления объектами определенной предметной области представляет собой совокупность инструментов, с помощью которых могут быть решены более частные задачи управления в этой сфере. В том случае, когда задача управления четко сформулирована, определены ограничения и цели управления объектом, выбор инструментов решения этой задачи становится по существу выбором метода решения данной проблемы. Иными словами, метод - это инструмент, настроенный на решение конкретной задачи.

Применительно к решению задач социально-экономического развития регионов и муниципальных образований экономический механизм управления представляет собой совокупность инструментов решения задач целенаправленного развития региональной экономики, обеспечивающую рост благосостояния населения.