Автор работы: Пользователь скрыл имя, 14 Мая 2014 в 18:14, дипломная работа
Цель выпускной квалификационной работы состоит в рассмотрении существующих методических подходов и возможных практических рекомендаций по формированию механизма и выбору инструментов экономического взаимодействия субъекта Российской Федерации и муниципального образования при сложившейся системе разграничения их полномочий и ответственности, с учетом характерных особенностей и специфики территориальных экономических систем, места и роли регионов и муниципальных образований в регулировании социально-экономического развития территорий.
Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:
- рассмотреть общие принципы и предпосылки эффективного взаимодействия в звене «субъект Российской Федерации - муниципальное образование» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления;
- проанализировать механизмы и инструменты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оценить их влияние на систему управления развитием территории;
- систематизировать научно-методические подходы межбюджетного взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечивающего повышение финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований;
- разработать рекомендации по организации взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации региональных и муниципальных программ, приоритетных инвестиционных и других крупных проектов.
Введение
Глава 1. Теоретико-методические основы взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований
1.1. Теоретические и правовые основы разграничения функций и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления и организации их взаимодействия
1.2. Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований
1.3. Исследование механизмов взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований. Сущность и принципы экономического взаимодействия
Глава 2. Механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
2.1. Государственное регулирование социально-экономического развития регионов и муниципальных образований
2.2. Реформирование механизмов управления в звене «субъект Федерации - муниципальное образование»
Глава 3. Организационно-экономическое взаимодействие при реализации приоритетных проектов на территории муниципальных образований
3.1. Общая схема взаимодействия органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации приоритетных проектов в жилищной сфере
3.2. Организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при реализации программ развития
Заключение
Список использованной литературы
Как видно из рисунка 2, в муниципальных образованиях при управлении ЖКХ могут быть задействованы три элемента оргструктуры (в отличие от ныне принятых схем) - администрация, объекты инфраструктуры отличие от ныне принятых схем) - администрация, объекты инфраструктуры (коммунальное и жилищное хозяйство) и инвестор. Администрация предоставляет гарантии и заключает с инвестором соглашение, а ЖКХ выполняет функции соинвестора.
В Чувашии проект «Доступное жилье» включил подпрограммы:
В рамках реализации данных проектов в настоящее время идет формирование необходимой нормативной базы. Разрабатывается Генеральный план развития.
Утвержден Порядок формирования земельных участков для строительства капитальных объектов, составлен и утвержден план формирования земельных участков на перспективу. В Приволжском федеральном округе Чувашия является лидером по наращиванию темпов строительства. Между тем в очереди на получение жилья стоят около 75 тыс. семей, половина из них ждет обещанных новых квартир дольше 10 лет. Программа может стать единственной возможностью улучшить жилищные условия для жителей Чувашии. Позволить себе новый дом могут далеко не все — по неофициальной статистике, средняя заработная плата в республике не превышает 10 тыс. рублей. Но план правительства окажется полезным только в том случае, если строительство дешевого жилья окажется для застройщиков посильной задачей.
В результате перечисленных мероприятий к 2015 году ситуация с обеспеченностью жителей республики качественным и доступным жильем должна существенно улучшиться.
Одной из главных проблем, препятствующих налаживанию эффективного партнерства, между органами местной власти и потенциальными инвесторами является вопрос о собственности на объекты коммунального сектора. Законодательно закрепленная за органами местного самоуправления ответственность за жизнеобеспечение населенных пунктов может быть реализована только в том случае, если коммунальные инфраструктурные объекты, в первую очередь сетевые коммуникации, находятся в муниципальной собственности. В этой связи мы сделали вывод о том, что концессионная форма соглашений между органами местного самоуправления и частным бизнесом в коммунальном хозяйстве, когда инфраструктурные объекты находятся в муниципальной собственности, а их управление и связанные с этим коммерческие риски передаются частному бизнесу, представляется наиболее предпочтительной.
Стратегия привлечения негосударственных инвестиций в сферу ЖКХ состоит, на наш взгляд, во всемерном развитии и поддержке государственно-частного партнерства. Концессионер посредством конкурсного отбора получает право управлять государственным имуществом, самостоятельно привлекая инвестиционные ресурсы (что не исключает бюджетного участия), ведет строительство, капитальный ремонт, модернизацию коммунальных объектов. При этом стратегически важные фонды остаются в собственности государства. Договор заключается на длительный срок, в течение которого тарифная политика остается стабильной, и потребители получают услуги более высокого качества. Основными преимуществами заключения концессионных соглашений в сфере ЖКХ выступают финансовые и бюджетные выгоды, улучшение социально-экономической обстановки и усиление политического веса местных властей.
Прямым бюджетным преимуществом концессий в ЖКХ выступает снижение бюджетной нагрузки, в результате чего высвободившиеся средства могут направляться на другие цели, например, на образование или здравоохранение. Кроме минимизации бюджетных расходов, использование эффективных схем государственно-частного партнерства позволяет оптимизировать проектные решения и повысить размер прибыли на вложенные инвестиции по сравнению со схемами бюджетного финансирования на возвратной основе.
Проектам государственно-частного партнерства в коммунальном секторе почти всегда свойственно наличие высоких рисков из-за оборота крупных финансовых сумм, неопределенности в отношении затрат на модернизацию и эксплуатацию коммунальных систем (в частности, из-за того, что эти системы, в основном, сети, находятся под землей), и, соответственно, неопределенности уровня доходов. Схема создания партнерства основывается на сбалансированном распределении ранее выявленных рисков и позволяет передать определенную их долю частному оператору, который объективно, с определенной мотивацией способен контролировать их лучше, чем ответственные за это власти. Таким образом, в рамках реализации конкретного договора органы управления могут существенно сократить свои собственные риски, хотя в большинстве случаев целесообразно, чтобы некоторые из рисков (например, социальные) оставались в зоне ответственности органов власти.
Важнейший принцип государственно-частного партнерства основывается на ответственности властей за услуги, предоставляемые гражданам. Благодаря государственно-частному партнерству органы регионального и муниципального управления могут частично снять с себя ответственность за управление процессом предоставления услуг и инвестирование, сосредоточившись на контроле над качеством услуг.
Привлечение частного финансирования в сферу коммунальной инфраструктуры также создает положительный эффект с точки зрения экономической характеристики финансового рынка региона. Развитие государственно-частных отношений способствует созданию четких и стабильных правил сотрудничества между властью и бизнесом, что положительно воздействует на приток относительно дешевых международных капиталов, способствует укреплению инвестиционного имиджа региона. Следствием открытия рынка коммунальных услуг для иностранного капитала может стать привлечение крупных инвесторов, имеющих значительные ресурсы и способных проводить долгосрочное финансирование проектов.
Политические выгоды концессионных соглашений в сфере ЖКХ также весьма значительны. Главным преимуществом, по мнению ряда специалистов,27 28 29 выступает трансформация роли муниципалитетов. Вместо учреждений, управляющих хозяйственной деятельностью коммунальных предприятий, они преобразуют свою деятельность в контролирующую. Снижение администрирования со стороны органов власти создает предпосылки для внедрения рыночных принципов хозяйствования в коммунальном секторе, снижает затраты, повышает гибкость реагирования на запросы потребителя. При эффективной организации партнерства органы власти в регионах получают серьезную политическую выгоду, так как повышается качество жизненно важных публичных услуг при одновременном расширении возможностей перераспределения ресурсов на иные социально важные задачи.
Ввиду длительности концессионных соглашений в области ЖКХ повышается их зависимость от возможных политических рисков. Контракты подписываются на сроки, превышающие сроки политических мандатов и полномочий исполнительной власти. Именно поэтому, на наш взгляд, бизнес в сфере коммунального обслуживания более чувствителен к прямым и косвенным последствиям избирательных кампаний в субъектах РФ.
Правовой риск, в отличие от чисто политического, связан отнюдь не с возможностью неблагоприятных действий государства по регулированию экономики, а с недостатками действующего законодательства и механизмами реализации существующих российских законов.
В частности, высокий риск для инвестора, желающего участвовать конкурсе на право заключения концессионного соглашения, представляет процесс подготовки к конкурсу, связанный с отвлечением собственного персонала или затратами по приглашению профильной консалтинговой фирмы, что необходимо для подготовки обширного перечня конкурсной документации. При этом исход конкурса трудно прогнозируем, поскольку законом о концессионных соглашениях весьма неопределенно прописаны как содержание конкурсной документации, так и само формирование критериев значимости показателей, на основании которых принимается соответствующее решение. Размытость содержательной сути критериев в сочетании с отсутствием установленных требований к профессионально- квалификационному составу конкурсной комиссии - все это может минимизировать объективность такого рода конкурсов, выводя их результаты за пределы правового поля.
Закон о концессионных соглашениях нуждается, на наш взгляд, в значительной доработке, связанной с детализацией механизма конкурсного отбора концессионеров, а также с уточнением содержания гарантий участникам концессионных соглашений.
Наряду с привлечением частного капитала на основе концессионных соглашений для решения проблем ЖКХ, не менее перспективной представляется деятельность в этом направлении частных управляющих компаний, которые могут взять на себя функции доверительного управления жилищно-коммунальным комплексом.
Объектами доверительного управления могут быть предприятия и другие имущественные комплексы жилищно-коммунального хозяйства, а также отдельные объекты, относящиеся к этой сфере. Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему.
Осуществляя доверительное управление имуществом, доверительный управляющий вправе совершать в отношении этого имущества в соответствии с договором доверительного управления любые юридические и фактические действия в интересах выгодоприобретателя. Договором могут быть предусмотрены ограничения и обязательства в отношении отдельных действий по доверительному управлению имуществом.
На основании регулярно проводимых оценок производится информирование управляющей организации относительно направлений ее деятельности, которые, с точки зрения собственника, нуждаются в улучшении. Очевидно, вышеперечисленные задачи могут быть решены только на основе эффективной программы контроля со стороны собственника за работой управляющей организации (в соответствии с условиями договора на управление).
Таким образом, стратегическое развитие муниципального жилищно- коммунального комплекса с финансовой, организационно-экономической и функциональной точки зрения необходимо, на наш взгляд, осуществлять совместно с частными инвесторами. Наиболее эффективной формой сотрудничества в сфере ЖКХ с позиций разделения рисков между муниципалитетом и частным бизнесом по срокам, уровню ответственности и контролю представляется именно государственно-частное партнерство.
3.2. Организация взаимодействия
органов государственной
Ученые, изучающие проблемы муниципальных образований России солидарны во мнении, что политика поддержки городов, которые по экономическим, социальным, экологическим и иным основаниям оказались в сложных условиях, со временем станет в число важнейших государственных приоритетов, поскольку кризисные города рано или поздно становятся центрами политического, социально-экономического, экологического напряжения для всей страны.30 31
В процессе проведения крупномасштабных экономических и социальных преобразований, направленных на создание благоприятных условий для устойчивого роста экономики в регионах, важнейшее место отводится государственной политике поддержки инвестиционной деятельности.
Механизм реализации конкретных мер государственной поддержки целесообразно дифференцировать по регионам с учетом их различной реакции на экономические преобразования и, соответственно, занимаемого места в сложившейся социально-экономической иерархии по уровню социально-экономического развития.
Так, в регионах, продемонстрировавших наиболее высокую адаптацию к рыночным отношениям, прямая инвестиционная поддержка может быть значительно уменьшена (особенно, за счет безвозвратной бюджетной составляющей) и сведена только к стимулированию негосударственного инвестирования. Это, в первую очередь, касается коммерческих банков, участвующих в реализации конкретных региональных и муниципальных проектов в реальном секторе экономики. Необходимо дополнить чисто коммерческий подход при конкурсном отборе инвестиционных проектов требованием их соответствия приоритетам, в том числе путем дифференциации доли участия в них средств банков и других предпринимательских структур. Пропорционально осуществляемым инвестициям следует уменьшить резервные требования к банкам, которые существенную часть своего кредитного портфеля связывают с авансированием в приоритетные отрасли экономики.
Что касается регионов, связанных с добычей углеводородного сырья, то бюджетное финансирование, связанное с развитием этих территорий, можно осуществлять в основном на условиях возвратности, подкрепляя этот процесс ограниченными по времени инвестиционными и налоговыми льготами. Одновременно потребуются государственное регулирование тарифов на услуги естественных монополий; усиление мер антимонопольного регулирования; стимулирование инвестиций в ресурсосбережение; оптимальное распределение инвестиционных бюджетных средств между добывающими и сопряженными с ними обрабатывающими предприятиями, сопутствующими объектами инфраструктуры.
В регионах с диверсифицированной структурой промышленного производства государственная поддержка также необходима, но должна быть весьма ограниченной и подкрепляться косвенными инструментами (например, льготами по налогу на прибыль в части зачисления в федеральный бюджет в случае осуществления инвестиций за счет собственных средств предприятий). В пределах действия льгот соотношение в распределении указанного налога между звеньями бюджетной системы должно оставаться неизменными. Если по предложению администрации субъекта Федерации этот период пролонгируется, то на сумму недополученного налога следует уменьшать отчисления в соответствующий региональный бюджет.