Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления (на примере Чувашской республики)

Указанные выше виды механизмов управления в той или иной степени применяются органами регионального и муниципального уровней управления в своей деятельности, образуя в совокупности общий механизм управления. Выбор и применение механизмов управления во многом предопределяют результаты и эффективность управленческих воздействий.

Механизм взаимодействия органов власти и управления на уровне федеральных округов, регионов и муниципальных образований предполагает как вертикальные, так и горизонтальные связи. Взаимоотношения между уровнями власти и хозяйствующими субъектами для создания возможностей эффективного развития конкурентоспособных в рыночных условиях секторов регионального хозяйства имеют целью обеспечить устойчивое развитие регионов в рамках международного и внутрироссийского разделения труда и достичь социальных стандартов жизни населения. Приоритеты механизма взаимодействия определяются особенностями экономики регионов, их местом в системе территориального и отраслевого разделения труда, специализацией производства, потребностями хозяйства и населения.

В период серьезных рыночных трансформаций, административной и муниципальной реформы, в процесс преобразований вовлекаются все уровни государственной и местной власти, затрагиваются интересы естественных монополий, что, в определенных ситуациях, способно негативно повлиять на общий позитивный вектор развития страны в целом, и отдельных территорий, в частности. В этих условиях местное самоуправление в качестве опорного звена российской государственности, становится все более значимым субъектом и экономических, и социально-политических отношений. Формирующийся новый механизм взаимодействия государства и муниципалитетов должен базироваться на оптимальном использовании следующих системных принципов: независимости, открытости, согласования интересов, доверия, паритетности, целевого софинансирования и эффективности.

Рисунок 2 –  Механизмы и инструменты взаимодействия субъектов Российской  Федерации и муниципальных образований

Особенно важным представляется обратить внимание на потенциал взаимодействия между регионами и входящими в их состав муниципальными образованиями, поскольку именно укрепление и совершенствование двухсторонних связей между ними расширяет возможности органов власти по совершенствованию форм и методов управления территориями в интересах поддержания экономической и политической стабильности.

Показанные на рисунке 2 механизмы и инструменты, обеспечивающие взаимодействие, распространяют свое действие на производственные, имущественные объекты региональной и муниципальной собственности, социальные объекты, земельные, природные, финансовые ресурсы, находящиеся в ведении регионов и муниципалитетов.

В то же время, использование механизмов и инструментов государственного и муниципального взаимодействия объективно ограничено имеющимися в распоряжении властей ресурсами и средствами. Поэтому, исходя из сложившихся реалий, муниципалитеты способны решать достаточно узкий круг задач, в частности, поднять на подведомственной территории предпринимательскую активность; усовершенствовать практику управления и распоряжения муниципальной собственностью; задействовать нормативно-правовые и экономические рычаги, создающие благоприятный инвестиционный климат и способствующие привлечению на данную территорию частного капитала.

Поскольку местное самоуправление в период серьезных рыночных трансформаций, административной и муниципальной реформы, становится все более значимым и в экономических, и в социально-политических отношениях, то формирующийся новый экономический механизм взаимодействия федеральных, региональных органов управления территориальным развитием и муниципалитетов должен базироваться на оптимальном использовании следующих системных принципов:

1) принцип независимости (иначе - принцип  автономии и равноправия сторон): органы местного самоуправления  в пределах предоставленных им  полномочий независимы в своей  деятельности от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по реализации законодательно закрепленных за ними полномочий;

2. принцип открытости (включения) можно интерпретировать как возможность и необходимость привлечения к сотрудничеству и взаимодействию других участников, формирующих экономическое пространство региона и муниципального образования - предпринимательских структур, некоммерческих организаций, институтов гражданского общества при условии их транспарентности и с последующей институционализацией их взаимоотношений через создание общественных палат, саморегулируемых организаций предпринимателей, реализацию концепции социальной ответственности бизнеса. Участие градо- и бюджетообразующих организаций в жизни местного сообщества должно осуществляться через институты государственно-частного и муниципально-частного партнерства. Соблюдение этого принципа требует приоритетного информационного обеспечения всех субъектов хозяйствования в целях их устойчивого развития, и на этой основе обеспечение корректного вхождения функционирующих предприятий и организаций в крупные проекты различных масштабов;
3. принцип гармонизации, согласования интересов всех уровней власти, а также бизнес-сообщества и граждан в ходе выработки основных направлений экономической стратегии федерального центра, региона и муниципального образования, демократизации процессов принятия стратегических решений;
4. принцип доверия предполагает доверительное сотрудничество, то есть направленность всех действий и принятие решений, согласуемых с высшей целесообразностью - устойчивым развитием территории муниципальных образований и субъекта Российской Федерации;
5. принцип паритетности используется при формировании единых органов для управления взаимодействием, организации мониторинга и контроля над реализацией совместных проектов;
6. принцип целевого софинансирования, который предполагает долевое финансирование проектов развития из федерального, регионального и местного бюджетов. Отметим, что выделение средств на реализацию проекта из местного бюджета является обязательным условием предоставления государственного финансирования. Следование этому принципу мотивирует регионы и муниципальные образования искать и находить внутренние механизмы решения актуальных социально- экономических проблем и обеспечивает адресность финансовых поступлений;
7. принцип эффективности ориентирует на поиск новых источников результативности, а именно на создание процедур общего взаимодействия, системы сбора и обмена данными, внедрение инноваций, общедоступных баз накопления информации. Следуя этому принципу, участники взаимодействия сознательно инвестируют ресурсы в объединение и стимулируют развитие территории, так как заинтересованы в получении конкурентных преимуществ от участия в совместных проектах и собственной доли в рамках общего роста эффективности. Однако динамика роста в определенный момент замедляется, позволяя участникам взаимодействия оценить полученные ими выгоды и рассмотреть возможности достижения новых результатов в будущем. Здесь может быть принято решение о выходе из проекта отдельных участников или о создании более формализованной, стратегической кооперации.

Для выполнения функций, возложенных законом на местное самоуправление, и достижения главных целей, органы местного самоуправления должны обладать материальными и финансовыми ресурсами, развитым муниципальным хозяйством и эффективными механизмами управления этими объектами, что и составляет экономическую основу местного самоуправления, способную обеспечить реальную независимость и самостоятельность муниципальных образований.

По отношению к каждому из видов объектов муниципального управления должны быть определены цели, задачи и принципы управления, механизмы управления, способы организации и структурные особенности построения системы управления, пути обеспечения эффективности и профессионализма управления, способы контроля качества управления.

В результате проведенного исследования в данном параграфе систематизированы основные механизмы и классифицированы инструменты нормативно-правового, организационно-управленческого, бюджетно-финансового, экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, учитывающие сложившуюся систему разграничения полномочий между уровнями власти и управления; сформулированы принципы и определена сущность экономического механизма такого взаимодействия.

Глава 2. Механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их влияние на развитие экономики регионов и муниципальных образований

2.1. Государственное регулирование  социально-экономического развития  регионов и муниципальных образований

Геостратегическое положение и целостность российского государства во многом подкрепляются балансом интересов федеральной, региональной и муниципальной власти. Гармонизация взаимоотношений между потребностями населения, целями власти и нуждами хозяйствующих субъектов находится под влиянием большого числа социально-экономических факторов в условиях постоянного приспособления к окружающей среде и, в свою очередь, попытках ее изменения в нужном направлении.

Значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора. Оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса гражданина, его национальной принадлежности и политических пристрастий.13

В постсоветской России, начиная с 1991 года и по настоящее время, правовые основы местного самоуправления и, соответственно, нормативную базу развития экономики муниципальных образований, устанавливали три федеральных закона: Закон РФ от 6 июля 1991г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003г.), Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003г.), утратившие силу с 1 января 2006 года, и действующий в настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о МСУ).

На момент принятия Закона о МСУ на территории Российской Федерации сложились разные модели организации местного самоуправления. Так, в большинстве регионов, в том числе и в Чувашской республике, местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. В некоторых регионах, как, например, в Новосибирской области - селах и поселках, а на уровне районов действовали органы региональной власти. В Алтайском крае и ряде других субъектов действовала двухуровневая модель местного самоуправления, то есть и в селах, и в районах существовали органы местной власти. А в нескольких субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления так и не были созданы.

Чувашская Республика приступила к реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2006 года в полном объеме. Для этого своевременно подготовлена вся необходимая нормативно-правовая база, на всеобщих выборах сформированы представительные органы, избраны главы поселений, районов и городов. Более 4 тысяч новых людей приступили выполнению своих обязанностей в органах местного самоуправления.

Так же принят Федеральный закон от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», который так же вступил в силу с 01.01.2006 года. Он и еще больше расширил полномочия глав сельских и городских поселений.

Помимо предложенного территориального деления в документе оговорено, что власти субъекта Российской Федерации могут наделять отдельные поселения статусом городского округа. Критерием для принятия такого решения является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, которые установлены в статьях 15 и 16 Закона о МСУ. Таким образом, в одном случае принимается за основу расстояние до центра муниципального образования и численность его населения, а в другом - способность власти выполнять функции, связанные с определенными финансовыми расходами.

Анализ Закона о МСУ показывает, что этот документ не свободен от ряда существенных недостатков. В частности, в главе 8 Закона о МСУ, определяющей экономические основы местного самоуправления, устанавливается перечень имущества, которым могут владеть и распоряжаться муниципальные образования. По нашему мнению, законодательно закрепленный перечень целесообразен лишь в том случае, если в перспективе предполагается сохранение существующего социально- экономического состояния муниципального образования. Включение в Закон о МСУ статьи 50 с закрытым перечнем имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, существенно сужает перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов за счет этой составляющей, в том числе, и по развитию рыночных механизмов использования земли и имущества в муниципалитетах.

Пунктом 5 статьи 50 «Муниципальное имущество» органам местного самоуправления вменен механизм обязательного перепрофилирования или даже отчуждения, а, по сути, - возможность лишения прав собственности в отношении отдельных видов муниципального имущества, что, в конечном счете, представляет потенциальную угрозу для самого института муниципальной собственности. При этом в законе ничего не сказано об ответственности федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов РФ за ненадлежащее исполнение обязанностей в отношении муниципальных образований.

Кроме того, порядок разграничения собственности между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также между регионом и муниципалитетами, лишь частично установлен рядом статей федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ.

Депутат В. Н. Бондарь утверждает: «С достаточной долей уверенности можно утверждать, что требование передать в федеральную собственность или перепрофилировать непрофильную муниципальную собственность вызовет проблемы у муниципальных образований. По Закону о МСУ всю муниципальную собственность, которая не обеспечивает конкретные полномочия муниципалитетов, нужно продать. Соответственно, у муниципалитета не будет возможности формировать примерно 15 % бюджета».14

По мнению заместителя губернатора Пермского края, согласно Закону о МСУ, часть функций органов социальной защиты переходит на уровень субъекта Федерации. И такое перераспределение полномочий может привести к увеличению штата и появлению дополнительных структур, а как следствие, к дополнительным вынужденным затратам.15

На еще один существенный недостаток Закона о МСУ указывала в свое время министр финансов Ставропольского края Т.Погорелова. Он заключается в том, что задача укрепления местного самоуправления мало совместима с уменьшением доходных источников местных бюджетов при одновременном увеличении удельного веса регулирующих расходов субъекта в консолидированном бюджете. «Мы создали выравнивающие фонды для городских округов и районов и фонд сбалансированности как подпорку к первым двум. Они вместе составляют 24% объема средств, перемещаемых между бюджетом региона и бюджетами поселений. На пропорциональное подтягивание регион запланировал миллиард рублей».16

Среди инструментов нормативно-правового воздействия государства на развитие муниципальной экономики особое место занимает бюджетное и налоговое законодательство, не свободное от недостатков, нуждающееся в совершенствовании, что стало особенно очевидным в связи в началом реформы местного самоуправления, повлекшей за собой не только появление Закона о МСУ, но и утверждение законодателями новых редакций Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации. По нашему мнению, предложенный в этих документах путь увеличения собственных доходов муниципальных образований основан не на закреплении дополнительных доходных источников за местными бюджетами, а на смене формулировок, позволяющих лишь формально увеличить эту категорию доходов.