Лекции чешского ученого Бушина

Московский  государственный институт приборостроения и информатики.

 

 

 

 

 

 

 

 

Институты и институциональные требования

 

 

 

 

 

Филипп Бушина, МВА

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Европейская Комиссия

 

2.1 Введение

 

 

В этой лекции будут рассмотрены  некоторые пункты, понимание работы которых необходимо для понимания лоббистской деятельности представителей частных интересов в Европейской комиссии. Во-первых, проанализировать полномочия и обязанности Еврокомиссии  с целью понимания возникновения форм лоббирования на Европейском уровне. Во-вторых, проанализируем близкие отношения между Комиссией и лоббистами. В-третьих, рассмотрим разные инструменты, которые Еврокомиссия использует к активному формированию системы представления интересов Евросоюза.

 

 

2.2 Фунция Еврокомиссии в формировании политики ЕС и ее роль при лоббировании

 

Полномочия и обязанности  Еврокомиссии прописаны в договорах и подзаконных актах.

 

К ключевым обязанностям относятся:

 

a) законoдательная роль Еврокомиссии,

b) роль Еврокомиссия как исполнительного органа ,

c) роль Еврокомиссии как контролера правовых рамок.

 

 

2.2.1 Формирование программы и „ законодательное лоббирование“

 

Еврокомиссия играет главную роль в законoдательном процессе благодаря своему исключительному праву законoдательных инициатив, которая исходит из статьи 211 Договора о Еропейском сообществе. Еврокомиссия имеет формальное право инициировать законодательный процесс и также несет ответственность за проекты правовых нормы. В отличии от парламентов на национальном уровне, которые имеют право предлагать законы, Европейский парламент в этом полностью зависим от Европейской комиссии. Концепция проектов происходит в первый период законотворческого процесса и требует серьезные объемы технической и политической информации. Ввиду недостатка источников в Еврокомиссии, этот институт значительно зависит от внешних источников – поставщиков информации. Количество собственных административных сотрудников Еврокомиссии меньше, чем количество сотрудников городского муниципалитета города Роттердам ( Rotterdam).

 

Учитывая достаточно низкий бюджет ЕС, Евросоюз стал в первую очередь учреждением регулятором. Институты ЕС исполняют свои обязанности за счет полномочий, полученных из обязательных и рекомендательных правил , принятых Евросоюзом. Попытки представителей частных интересов влиять на процесс законотворчества Евросоюза , т.е законотворческое лоббирование, стали самой важной деятельностью лоббистов в Евросоюзе.

 

2.2.2 Управление финансами ЕС и „финансовое лоббирование“

 

 

Еврокомиссии несет ответственность за управление финансами Евросоюза. Кроме этого контролирует получение доходов Евросоюза . Еврокомиссия отвечает за расходование средств в рамках бюджета, утвержденного Советом и Европейским Парламентом.

 

Существуют два  главные направления расходования денег, которые поглощают порядка 80% всех расходов: Совместная сельскохозяйственная политика, на которую расходуется около 45% годового бюджета. Политика добрососедства поглощает порядка 35%, на инвестиции в научные исследования и развитие, программы улучшения инфраструктуры и конкурентоспособность приходится менее 10% бюджетных средств.

 

Доходы от Совместной сельскохозяйственной политики получают фермеры в странах-членах ЕС, деньги на исследования распределяются между науными институтами. Из этого следует, что частные интересы подключились к стратегии лоббирования с целью участия в программах дотаций Евросоюза – фактически мы говорим о финансовом лоббировании. Частные консультанты и лоббистские компании в Брюсселе продают свои услуги ряду частных и государственных заинтересованных групп с  целью получения дотаций от Еврокомиссии в обмен на советы, консультации и исследования

 

2.3 Отношения между Комиссией и лоббистами

 

2.3.1 Понимание отношений между Комиссией и лоббистами

 

Было бы неправильно понимать лоббирование в Европейской комиссии как одностороннюю деятельность частных интересов в отношении этого института ЕС. И сама Еврокомиссия заинтересована в контактах с  лоббистами потому, что эти контакты требы.тся для получения источников информации, необходимой для исполнения ее институциональной роли. Ключом к пониманию лоббистской деятельности частных интересов в Европейской комиссии является понимание отношений между частными интересами и Комиссией  как бартерные отношения двух взаимно заинтересованных сторон.

 

 

Учитывая роль Еврокомиссии как органа формирующего программу создания политики ЕС, специфические знания необходимы для написания проектов законных норм на ранних этапах процесса формирования политики. Из этого следует, что лоббисты могут получить доступ к Еврокомиссии тем, что предоставят технические сведения чиновникам, которые занимаются соответствующим проектом политики.

 

 

 

 

 

2.3.2 Еврокомиссия как цель лоббирования

 

Чтобы понять лоббирование в  Европейской комисии, важно избежать стандартной ошибки в восприятии Еврокомиссии как единой унитарной организации. Еврокомиссия  далеко не единый участник, а достаточно внутренне разрозненная организация. Важно понять функциональную и иерархическую фрагментацию этого наднационального института, потому что именно эта внутренняя структура влияет на стратегию лоббирования со стороны частных интересов. Другой важной чертой является широкое использование комитетов в процессе формулирования политики Еврокомиссии . Комитеты стали ключевыми пунктом доступа для частных интересов при оказании влияния на политические процессы в Евросоюзе .

 

2.3.2.1 Функциональные отличия:Генеральные директораты и службы

 

Организационная структура Еврокомиссия основывалась на задачах, которые предстояло исполнять. Еврокомиссия в настоящее время разделена на 38 Генеральных Директорат (DG) и целый ряд централизованных служб. Они разделены по секторам и предоставляют специализированную техническую информацию в разных областях политики Еврокомиссии. Кроме того существуют горизонтальные DG, которые занимаются общими вопросами типа бюджета, статистика, отношения с общественностью, финансы, контроллинг и юридические вопросы.

 

 

Заинтересованные группы могут пытаться получить доступ к процессу формирования политики не только через соответствущий директорат – важную роль в этом случае играет процесс консультаций между службами Еврокомиссии. Этот внутренний консультационный и координационный процесс представляет собой формальное подключение каждого заинтересованного DG и, таким образом, дает лоббистам возможности контактировать и мобилизировать своих союзников в Еврокомиссии .

 

2.3.2.2 Иерархические отличия : Комиссары, кабинеты и чиновники

 

Также как и большинство национальных правительств Еврокомиссия делится не только по директоратам , но и иерархически

 

Проектy политики проходят разными уровнями EK перед тем как их формально примет коллегия комиссаров. Коллегия принимает решения о проектах политики после тщательного рассмотрения проектов соответствующим  кабинетом комиссаров. Это чиновники Еврокомиссии низшего уровня, которые проводят большинство подготовительных работ. Высшие чиновники занимаются руководством.

 

Большинство деятельности лоббистов  в Еврокомиссии происходит на уровне низших чиновников Еврокомиссии. Именно они составляют большинство чиновников Еврокомиссии и более доступны для контактов. Хотя высокопоставленные чиновники, члены кабинета и комиссары имеют несомненно большие полномочия, для представителя частных интересов сложнее лоббировать у них так как они подключаются к процессам на конечных этапах процесса формулирования политики.

 

Стратегические консультации на „ранних стадиях“ помогают понять феномен интенсивного лоббирование, которое происходит в основном на низжиших уровнях Еврокомиссии.

 

Лоббистам известно, что пока не были проработаны официальные документы в течение формулирования политики, изменения в проекте политики провести намного проще и быстрее. С ростом официального статуса документа в иерархии Еврокомиссии лоббистам  становится его все тяжелее изменить.

 

Процесс принятие решений Еврокомиссией состоит из нескольких периодов формулирования и согласования :

 

1. начальный период,
2. проектный период,
3. координация между службами,
4. договоренность технических членов кабинета с шефом кабинета
5. договоренность коллегии комиссаров .

 

На первых этапах процесса формулирования политики соответствующий DG создает один или несколько консультационных комитетов, в которых председательствуют чиновники Еврокомиссии. Когда проект политики достигает высших административных уровней он не только детально проработан, но и рационализирован с помощью консультаций с другими службами и DG. Как только проект попадет к высокопоставленным чиновникам Еврокомиссии, членам кабинета или комиссарам, высший уровень его формализации уже не дает  представителям частных интересов активно и успешно лоббировать.

 

2.4 Разные способы, которыми Еврокомиссия формирует представление интересов Евросоюза

 

Еврокомиссия является более чем просто „пассивной целью“ в отношениях с представителями частных интересов. Она старается активно формировать представление интересов ЕС. Обобщая, деятельность правительственых институтов активизируют определенные интересы и формируют подобие участия заинтересованных представителей в политической дебате. Таким способом государство может повлиять на уровень и характер деятельности заинтересованных групп. Когда речь заходит о Евросоюзе, именно Еврокомиссия предприняла подобные шаги в защиту европейских интересов.

 

 Еврокомиссии имеет к диспозиции три важных инструмента для формирования представления интересов EU:

1. финансовые источники
2. полномочия устанавливать правила
3. стиль правления.

 

Стратегическое использование этих инструментов ориентировано на получение ключевых источников информации. С помощью этих инструментов Еврокомиссия втягивает определенные заинтересованные группы в конкретные политические области и становится важным фактором характера направления работы  активных заинтересованных групп.

 

2.4.1 Финансовая поддержка

 

Одним из методов прямого  влияния Еврокомиссии на заинтересованные группы – это прямое институциональное финансирование заинтересованных групп Евросоюза

 

Таблица: Типы групп, получающих финансы от Еврокомиссии

 

Тип организации	Количество	%
гражданские организации	28	43.75
молодежь/воспитание	11	17.19
Торговые объединения	5	7.81
Группы за интеграцию ЕС	5	7.81
Профессиональные объединения	3	4.69
Объединение институтов	3	4.69
Религиозные организации	2	3.13
Политические объединения	2	3.13
Федерации объединений	2	3.13
Профсоюзы	1	1.56
Иные объединения	1	1.56
Исследовательские групп	1	1.56
Всего	64	100

 

 

При попытке сформировать систему представительства интересов ЕС Еврокомиссия не дотирует равномерно все типы заинтересованных групп. Из 64 групп, приведенных в базе данных Ерокомиссии CONECCS крупные получатели дотации это гражданские и общественные организации.

 

Как видно из таблицы  все типы предпринимательских заинтересованных групп представляют порядка 14% получателей финансирования от Еврокомиссии, причем гражданские группы сами по себе представляют 44% получателей. Диферинцированное финансирование со стороны Еврокомиссии указывает на ясную попытку формирования системы представления интересов ЕС.

 

2.4.2 Неформальные правила

 

С течением времени Еврокомиссия заняла позицию, онованную на использовании неформальных правил для организаций и формирования отношений с представителями частных интересов на европейском уровне.

 

Неформальные правила не являются результатом законных норм и правил на уровне ЕС, они состоят из привычек, традиционные подходы или различные процедурные правила.

 

Во-первых, Еврокомиссия утверждает, что необходимо ясно ограничить разницу между консультациями Еврокомиссии перед согласованием проекта и последующими формально описанном и обязательным процессом в соответствии с договорами.

 

Во-вторых, необходимо избежать ситуации, когда законодательные проекты может поставить под сомнение Европейский судебный двор на основании предполагаемого недостатка консультаций с заинтересованными сторонами. Еврокомиссия опасается, что такой слишком формалистский подход будет несовместим с необходимостью своевременного предложения политики и ожиданиями граждан, что органы Евросоюза предлагают свои законопроектy на основании сущности а не формальных подходов.

 

 

2.4.3 Управление комитетами

 

Одной из важнейших институциональных черт Еврокомиссии является широкое использование комитетов в политическом процесс. Управление комитетами еще один инструмент Еврокомиссии для формирование представления интересов Евросоюза выбором области политики, где создаются консультационные комитеты и выбором лиц, которые в них номинируются.  Еврокомиссия создает самое большое количество комитетов в тех областях политики, где действует максимальное количество заинтересованных групп, например: промышленная политика, политика в области охраны окружающей среды и сельского хозяйства. Создание комитетов кажется реакцией на перегрузку лоббированием.

 

Состав этих комитетов, обязанности и соответствующие подходы устанавливаются Евромиссией.