Лекции чешского ученого Бушина

Московский  государственный институт приборостроения  и информатики.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Лоббирование  компаниями в Европейском Союзе

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Филипп Бушина, МВА

 

 

 

 

 

Введение

 

Лоббирование  компаниями является несомненным и  неоспоримым фактом политики Европейского союза. Со своими мощными экономическими и информационными источниками представители интересов компаний способны оказывать влияние на весь политический процесс в любой стадии: начала, ратификация в Совете министров, согласование процесса переговоров и формирование политики на форумах Еврокомиссии, внести изменения в формулировки в комитетах Европарламента или осуществления политики, включая интерпретацию правовых норм в отдельных государствах ЕС. Как один из немногих актеров, имеющих доступ к любому из процессов в любой стадии, представители заинтересованных групп являются важным источником информации для развитии продвижения общественной политики, а также потенциальным источником легитимности для тех, кто эту политику формирует.

 

Политическая  активность компаний, присутствующая при создании Европейского содружества а позднее Европейского союза пережила бум в 90-х годах, когда  формировала подход при создании программ единого рынка и постепенному росту регуляторных полномочий Евросоюза. Как реакция на эту перенаселенную и конкурентную среду лоббирования представители интересов компаний новую стратегию прямого лоббирования, коллективных действий, сложных политических    коалиций по интересам и обновленные модели национальных интересов. В соответствии с этим, представители бизнесс-интересов превратились в искушенных посредников, которые порой знают между институтами намного больше, чем чиновники ЕС, на которых они оказывают влияние.  Результатом этого становится реальность, что европейские лоббисты имеют исключительный доступ к институтам Евросоюза и досконально знают и понимают многоуровневую структуру управления и лоббирования с помощью  большого количества политических голосов. Такой беспримерный рост лоббирования придала легитимность программе европейской интеграции, одновременно и ограничил открытость и транспарентность формирования европейской политики и давление  на создание правил и регулирование  представления интересов.  ( Инициатива увеличения транспарентности Европы начата Еврокомиссией в 2006 году). Но из-за многоуровневого и институционального лоббирования важно и то, что создатели политики и академики могут впервые наблюдать воздействие лоббистов интересов компаний и корпораций на политические процессы в ЕС.

 

В настоящее  время очевидна проблема возможности европейских институтов управлять и регулировать растущее число интересов и, наоборот, как представители заинтересованных групп компаний могут далее влиять на процесс формирования европейской политики позитивным и конструктивным способом. Может возникнуть вопрос, касающийся важности групп, представляющих интересы компаний с точки зрения упрощения политики, защиты  убеждений, предоставления технических знаний и исследования полномочий.  Намного труднее найти консенсус в вопросе, как контролировать и регулировать  их доступ к политическому процессу, не ограничивая при этом обмен информацией и политическое доверие. Для того чтобы понять эти нормативные вопросы, в первую очередь важно определить как компании лоббируют в рамках политического цикла и среди институтов Евросоюза, фирменную логику коллективных и прямых действий, и то, на каком уровне развития находятся в институтах Евросоюза функции управления и контроля за этими действиями.  

 

1.2 Развитие европейского лоббирования компаниями.

 

Активность  заинтересованных групп с Евросоюзе выстрелила в 90-х годах как следствие постепенного перехода регуляторных функций от государств-членов к институтам ЕС и параллельным введением процедуры согласования   вопросов, относящихся к общим рынком ЕС квалифицированным большинством голосов. Одновременно росло функциональное предложение и институциональный запрос на деятельность заинтересованных групп, поддержанные открытостью Еврокомиссии и Европарламента и финансированием групп ЕС со стороны Еврокомиссии. Даже элементарные факты подтверждают это, так например на европейском уровне действует порядка 1400 экономических заинтересованных групп и около 350 компаний содержит представительства, занимающиеся вопросами Евросоюза.

 

В настоящее  время существует необходимость  каким образом возникновение индивидуальных прямых акций оказало влияние на традиционные формы коллективного сотрудничества и каким образом можно регулировать сложные по своей структуре представления интересов.  Важно отметить, что бурный рост лоббирования в Евросоюзе сопровождался увеличением не количества традиционных лоббистских организаций (профсоюзы и негосударственные организации), а ростом числа индивидуальных лоббистов - компании и адвокатские конторы.

 

По оценкам, примерно 40% представителей интересов, влияющих на Еврокомиссию и Европарламент, является частными субъектами (компании 24%), мозговые трасты (4%), государственные и региональные правительства (11%), адвокатские конторы и компании, занимающиеся отношениями с общественностью и т.п, нежели организации представителей заинтересованных групп.  Поэтому необходимо, чтобы новые исследования обращали внимание на стратегические заигрывания между отдельными интересами и коллективными группами, фирмами и общественными негосударственными группами интересов. Новые предписания о транспарентности   должны также проводить мониторинг возможностей лоббистов финансировать и участвовать в коллективных действиях с целью доступа к институтам Евросоюза.

 

С целью описания способов мобилизации новых европейских  лоббистов здесь будет проанализировано и описано, как отдельные компании лоббируют в ЕС, как развивалось поведение компаний, что даст возможность оценить регулирование и контроль лоббирования в будущем. Красной нитью сквозь всю лекция проходит мысль о том, что крупные компании развили изощренные функции в области европейских вопросов и способны создавать сложные политические союзы и коалиции , строить европейскую идентичность в реакции на неформальные требования институтов Евросоюза.

 

1.2.1 Школа лоббирования: рост лоббирования компаниями в 1984 – 1994 гг.

 

Между 1984 и 1994 годом  только по подтвержденной статистике более 200 компаний решило создать собственные  лоббистские представительства  в Брюсселе, именно в этот период произошло перемещение концентрации политической активности с национального на уровень институтов Евросоюза.   Параллельной тенденцией стала общая тенденция компаний предпочтения индивидуального представительства на уровне национального правительства и Европейской комиссии, Европарламента в отличии от использования посредников типа профессиональных лоббистов или национальные промышленные объединения. Однако компании быстро пришли к пониманию, что для максимализации эффекта лоббирования необходимо использовать все каналы и всех актеров процесса лоббирования, включая  национальные и региональные правительства и все институты Евросоюза

 

Наиболее востребованным политическим каналом является прямое влияние на Еврокомиссию, т.к. она  несет примерно четвертую часть  значения всех политических действий. Тогда как большую часть этой повышенной активности можно объяснить конъюнктурой законодательства регулирующей единый рынок ЕС, нельзя не обратить внимание на факт, что утверждение квалифицированным большинством голосов для многих компаний также послужило фактором мотивации

 

Совместно с растущим предложением интересов в ЕС росло и желание  Еврокомиссии и Европарламента открыть двери большему количеству лоббистов.  В действительности это было результатом того, что институты ЕС осознали факт  отсутствия у них собственных источников для решения растущего количества законных актов и необходимость привлечения к активному участию технических специалистов. Очень важно отметить факт того, что это касалось не только посреднических лоббистских фирм, притягиваемых в Брюссель расширением компетенций Еврокомиссии.   

 

Постепенно стало понятно, что большие компании, желающие напрямую влиять европейские политически  процессы должны будут обладать широкой  шкалой специфических знаний в разных областях, а е просто проводить мониторинг принятия общеевропейских директив и изредка готовить свою позицию для Еврокомиссии. Успешное влияние на Еврокомиссию означало создание мощных организаций, способных координировать возможные политические ad hoc союзы, развивать и усиливать существующие политические каналы на национальном и общеевропейском  уровнях. Чтобы достичь лучшего доступа для прямого влияния на Еврокомиссии как примарной цели, крупные компаниям пришлось создавать широкий политический профиль в ряде областей и участвовать в формировании коллективных политических стратегий. 

 

Переход к политическим каналам был вызван рассуждением о расходах, возникших в связи с необходимостью урезания внутренних бюджетов компаний.   Справедливо предположить, что значение расходов  росло вместе с растущей неуверенностью политической окупаемости, связанной с политическим каналом лоббирования. Прямым следствием  этой неуверенности стало снижение частоты использования, а для изменения в решающую сторону требовались серьезные институциональные и экономические изменения. Политические изменения во время рецессии всегда неспешны, особенно во время, когда в первую очередь происходит сокращение бюджетов компаний на вопросы европейского лоббирования.

 

Это иллюстрировалось слабым напором лоббистов на Европарламент  после принятия Маастрихтского договора. В то время как многие респонденты в  1984 – 1994 годах говорили о росте полномочий в области формирования политики со стороны Европарламента и возникновении новых возможностей лоббирования, реальность была таковой, что если бы у них не было новых источников финансирования или если бы возникли явные расходы в связи с неучастием, то большинство лоббистов ограничилось бы консультациями и лоббированием только в Еврокомиссии, махнув  рукой на Европейский парламент.

 

В этот период Европейский парламент скорее привлекал лоббистов по привычке, оставшейся с предыдущих лет. В реальности Европейский парламент до подписания Маастрихтского договора играл небольшую роль консультационного органа. Нежелание нести расходы на влияние в Европарламенте было вызвано  неоднозначным политическим выступлениям комитетов Европарламента и рискам взаимной поддержки при голосовании в Страсбурге. 

 

Слабая эффективность  нанятых лоббистов объяснялась  тем, что компании и свежее сформированные европейские заинтересованные группы обнаружили, что способны напрямую влиять на институты Евросоюза. Положение частных лоббистов ухудшилось после издания „зеленой книги“ об открытом доступе и транспарентности в ЕС, особенно после того, как документ дал четкое определение различия между представителями компаний и представителей,  лоббирующих за денежное вознаграждение в интересах третьих сторон. Однако профессиональные лоббисты и адвокатские конторы сохранили для себя определенное поле деятельности, т.к. большинство компаний привыкла идентифицировать только новые политические проблемы и тенденции в законотворчестве, тогда как отделения по правительственным вопросам   занимались реакцией на прямые угрозы, возникающие на рынке.  По этой причине нанятые лоббисты были полезным дополнением для отделений правительственных вопросов по причине предоставления специализированной информации и беспрерывного мониторинга политики. У них не получилось развить желание сотрудничать и создать себе политическое реноме, которые привели бы позднее новых клиентов. Однако, несмотря на то, что напор крупных компаний и европейских негосударственных организаций не наблюдается на предполагаемом высоком уровне, количество и объемы деятельности лоббистов в Брюсселе неуклонно растут, потому что средние и малые компании и небольшие национальные заинтересованные группы постепенно научились использовать их услуги для доступа к политическим процессам Евросоюза. Кроме того, наблюдая за тенденцией понимания лоббистами значения создания серьезного имени как части стратегии лоббирования  в Брюсселе, можно видеть  открытие новых и расширение существующих компаний, занимающихся делами общественной политики (Hill Knowlton, Burson-Marsteller) и рост количества мозговых трастов

 

1.2.2 Возникновение многообразия европейских стилей лоббирования в  1994 – 2005 гг.

  

Ненавязчивый характер большей  части деятельности лоббистов дает общественности ограниченное представление  о их поведении и влиянии на европейские институты.  В отличии от лоббирования промышленности, ясно ориентированного на доход,  в американском Сенате и Конгрессе большинство исследований, посвященных лоббированию в Евросоюзе, анализировало торговые объединения и ясно видимую логику  коллективных действий. Для идентификации этических кодексов и создания базы данных институциональных действий лоббистов важно ясно понимать, как и когда представители интересов  подключаются к политическим процессам в рамках формирования политики самых разных направлений.

 

К оказанию влияния  на политические процессы в ЕС используется широкая шкала  взаимосвязанных политических каналов. Однако планирование, реализацию и  стиль действий изменялся вместе с изменениями процедуральных правил Евросоюза - европейские представители интересов и чиновники научились взаимному доверию.

 

Не взирая на изменения договора и замедляющийся  законотворческий процесс Евросоюза, Еврокомиссия остается главной целью лоббистской деятельности в Брюсселе как напрямую, так и с помощью профессиональных объединений.  Однако, используя то, что Еврокомиссия считается политическим посредником и имеет большое влияние на формулирование директив  через инициативы и консультации, она была способна призывать или исключать представителей интересов по особым критериям поведения, формируя таким образом условия  участия в эксклюзивных политических форумах и комитетах. Поэтому важнейшим изменением в лоббировании в Брюсселе за последние 20 лет стало создание   элитной плюралистичной структуры, в которой промышленность воспринимается как интегральный политический игрок, только исполняя определенные критерии.

 

Признание существования  элитного плюрализма вызывает сильное давление на легитимность политики, о которой так часто упоминают в дебатах о транспарентности институтов Евросоюза.  Важно, что политический стиль Брюсселя как регулятора вел к возникновению элитарных, основанных на доверии, отношений между заинтересованными группами, которые имеют доступ к чиновникам и институтам Евросоюза. Если согласиться с причинами делегирования компетенций регулятора на Еврокомиссию, как надежное обязательство, предотвращение обвинений и специфические знания о рынке, легитимность Еврокомиссии касающаяся формирования политики воспринимается большинством европейских представителей как очень высокая.

 

 

В рамках этой игры вокруг своего авторитета Еврокомиссия пытается создать  долговременные отношения с представителями интересов на основе целостности обмена информации, широких консультаций и мировых решений.   Представителям интересов, наоборот, приходится разрабатывать стратегии для создания своего реноме, которое поможет получить доступ  к переговорам за закрытыми дверями, где и создается настоящая политика. Результатом этой осмотрительной политики стало то, что формирование политики  в Брюсселе основывается на общественном капитале и на доверии в рамках    действий консультантов. Перед лицом этой специфической деполитизированной структуры необходимо принимать меры, ведущие к ответственности и прозрачности с учетом выстраивания доверия, авторитета и собственного мнения институтов Евросоюза.