Лекции чешского ученого Бушина

Московский  государственный институт приборостроения  и информатики.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Регулирование лоббирования в ЕВРОСОЮЗЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Филипп Бушина, МВА

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Лоббирование в Евросоюзе неоднородно и не имеет единого регулирования. Например Европарламент уже достаточно давно имеет и этический кодекс лоббистов (Европейский парламент 2005: параграф 3), Европейская Комиссия понемногу перешла от политики открытого доступа лоббистов к принятию мер регулирования в этой области, создав регистр лоббистов). Остальные европейские институты, исключая ЕЭСК (ЕВРОПЕЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКО-СОЦИАЛЬНЫЙ КОМИТЕТ), не имеют никаких конкретных правил, регулирующих их отношения с лоббистами кроме общих предписаний для сотрудников институтов Евросоюза (2004) и административных норм (Европейский кодекс правильного административного поведения, 2005). ЕЭСК (ЕВРОПЕЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКО-СОЦИАЛЬНЫЙ КОМИТЕТ) разработал критерии презентабельности с целью выбора групп, которые подали заявки на членство в его Консультационной группе с европейскими организациями и сетями, чтобы обеспечит репрезентативность общеевропейским негосударственным организациям.

 

Целью этой лекции будет исследовать  развитие правил регулирования лоббирование в отношении Еврокомиссии и описать характеристики созданного регистра лоббистов, проанализировать насколько новые правила лоббирования могут ограничить доступ заинтересованных групп к Еврокомиссии.

 

1.2 Нормы для консультаций Еврокомиссии

 

Несмотря на то, что гражданские  заинтересованные группы участвовали в управлении Евросоюзом от самого начала, их структурированное участие в процессе формирования европейской политики относительно началось недавно. Еврокомиссия формализировала диалог с гражданскими группами (включая группы производителей) тем, что согласовала общие принципы и минимальные нормы, регулирующие процесс консультаций c заинтересованными группами (далее „минимальные нормы“) в 2002 году.  Нормы действуют от января 2003 года. Еврокомиссия определяет консультации как процессы, которыми желательно активизировать внесение информации заинтересованными сторонами в политику до того, как будет принято решение (Комиссия Европейского сообщества, 2006). „Заинтересованные стороны“ – это любые коммерческие и некоммерческие организации или частные лица, которые желают участвовать в консультациях, проводимых Еврокомиссией. Как национальные так и европейские объединения имеют полное право участвовать в консультациях. Эти консультации открыты не только субъектам  Евросоюза , но и юридическим лицам, имеющим юр.адрес в Евросоюзе, а также любым иностранным гражданам. Однако консультации могут быть ограничены на определенную категорию заинтересованных лиц или список избранных лиц  и организаций.

 

Выбор инструментов для проведения консультаций в большей степени  зависит от того, с кем необходимо консультации провести, конкретной тематике и доступном времени и источниках. Эти инструменты содержат совещательные комитеты, экспертные группы, общественные слушания, ad hoc встречи, Интернет консультации, анкеты, семинары и т.п. Открытые общественные консультации публикуются на Интернет странице „Your Voice in Europe“.

 

Еврокомиссия декларирует следующие принципы, которые относятся к процессу консультаций:

 

• причастность
• открытость
• ответственность,
• эффективность
• компактность

 

Это дает общее направление содержания этих принципов. Еврокомиссия далее устанавливает следующие минимальные нормы процесса консультаций:

 

a) Ясное содержание консультационного процесса: все сообщения, касающиеся консультаций должны быть ясны и краткие, содержать необходимую информацию для ускорения ответов,

 

b) Целевые группы консультаций: при идентификации целевых групп консультационного процесса Еврокомиссия должна обеспечить возможность всех стран высказать свое мнение,

 

c)Публикации. Еврокомиссия должна обеспечить соответствующую гласность с целью повышения информированности и приспособить под это свои каналы коммуникации так, чтобы они исполняли потребности целевых групп. Не исключая остальные коммуникационные инструменты общественные консультации должны быть опубликованы на веб-страницах „Your Voice in Europe“.

 

d) Временные лимиты  участия: Еврокомиссия должна предоставить достаточное время для планирования, ответ на приглашение и письменные доклады. Еврокомиссия должна постараться предоставить хотя бы 8 (восемь!) недель на получение письменных ответов у общественных консультаций и 20 рабочих дней перед заседанием.

 

e) Подтверждение и обратная связь: прием докладов должен быть подтвержден. Результаты общественных консультаций должны публиковаться на веб-страницах „Your Voice in Europe“.

 

(Комиссия Европейского Сообщества, 2002). 

 

Как следствие действия этих минимальных норм участие любых  заинтересованных групп в Евросоюзе обусловлено исполнением принципов административных дел Евросоюза: репрезентативность, ответственность и транспарентность.

 

Еврокомиссия утверждает, что принципы и нормы должны обеспечить всем участникам равноправный доступ к процессам консультаций, которые касаются формулировки проекта закона. Их участие должно стать более транспарентным. Эти принципы должны обеспечить одинаковое отношение всех подразделений Комиссии к процессу консультаций. Другой целью норм обеспечить транспарентность с точки зрения органов и лиц, с которыми проводятся консультации и законодателей. Третьей целью – установить ответственность в отношении консультируемых с помощью обнародования результатов консультаций в максимально возможном объеме. Еврокомиссия подчеркнула, что выше приведенные нормы консультаций имеют целью обеспечение всех сторон, которые будут включены в формирование политики или которых эта политика коснется,  информацией и привлечены к консультациям относительно конкретных подготавливаемых мер. Нормы также должны были бы помочь Еврокомиссии достичь соответствующего равновесия между самими сторонами на основании уровня их общественного и экономического характера, величины, конкретных целевых групп и государства происхождения. Минимальные нормы систематически применяются в большинстве важных политических предложений, публикуемых в Годовой рабочей программе Еврокомиссии. В принципе, нормы должны быть воспринимаемы как инструмент , созданный Комиссией с целью их обязанности анализировать и оценивать результаты инициатив Евросоюза с учетом последствий конкретного предложения на экономику, общество и окружающую среду.

 

1.3 Лоббирование и нормы для консультаций, проводимых Еврокомиссией

 

Еще до недавнего времени  было неясно, касаются ли минимальные нормы лоббирования. У Еврокомиссии не получилось установить систему аккредитации, не был создан реестр организаций, которые ведут переговоры с Еврокомиссией. Лоббирование производилось в соответствии добровольными кодексом 1992 года, который установил только минимальные нормы. Главные черты этих критериев следующие:

a) Лоббисты должны поступать честно и всегда декларировать интересы, которые представляют

b) Лоббисты не должны распространять вводящую в заблуждение информацию c) Лоббисты не должны предлагать любую форму выгоду с целью получить информацию или привилегированное отношение.

 

Комиссия призвала лоббистов утвердить собственный кодекс, исходящий из ее минимальных требований. Толька несколько организаций европейских лоббистов исполнила это требование и приняла этические кодексы. Например Содружество профессионалов в европейских вопросах (SEAP) и Объединение европейских консультантов по общественным вопросам (EPACA). Кодексы были основаны на совместных принципах, согласованных этими двумя организациями в 2007 году. Однако тексты и содержание кодексов было достаточно общее. Они не определяют объемы принятых правил. Например не содержат точные определения таких понятий как „неуместное  влияние“ или „неприемлемое давление“, также не специфицируют понятие „финансовая мотивация“. .

 

Этот добровольный этический  кодекс Комиссии для лоббистов исполнялся только консультантами в вопросах общественных вопросов. Организации, которых эти кодексы касались, составляют примерно 5% из 1 000 лоббистов, которые действуют на уровне ЕВРОСОЮЗА и кодекс до сих пор не решил проблему обеспечения большей транспарентности в отношении широкой общественности. Явно, что ни лоббисты – постоянные сотрудники заинтересованных групп, ни другие группы представителей интересов, которые лишь периодически участвуют в процессах лоббирования (например, адвокатские конторы или мозговые трасты), до сих пор не поднимали  вопрос принятия этического кодекса таких масштабов. Этот кодекс построен на добровольной дисциплине и внутренних сдерживающих механизмах. В целом, собственные этические кодексы были приняты до настоящего времени только несколькими организациями и не имеют раздело с санкциями.

 

В отличии от этого  Европарламент имеет систему  аккредитаций для всех лиц, которым  требуется доступ к этому институту  ЕС ( это определено как минимально 5 дней в году). Интересно указать на то, что в то время как Европарламент сам ввел систем аккредитаций для регулирования своих отношений с лоббистами, он же настойчиво отвергает создание подобной системы для консультаций, проводимых Еврокомиссией с заинтересованными сторонами во время подготовки своих предложений.

 

 

Эта система регулирует физический доступ в Европарламент. Квесторы выдают специальные разрешения на вход, которые действуют в течении одного года. На них написаны имя владельца, название компании, сотрудником которой он является и организации, интересы которой он представляет. Реестр аккредитованных лоббистов публикуется на веб-страницах Европарламента. Это алфавитный список с именами лоббистов и организаций, которые они представляют. Там нет конкретной информации о представляемых интересах. Субъект, который хочет получить аккредитацию обязан исполнять этический кодекс Европарламента для лоббистов, который является частью Регламента Европарламента. Правило номер 2 совершенно ясно устанавливает, что члены Европарламента не должны быть связаны никакими указаниями или принимать обязательства. Согласие с голосованием определенным способом в обмен на любой тип или вид выгоды, которые может предложить лоббист, является как раз таким голосованием определенным способом или обязательством.  Ассоциация лоббистов, аккредитованных Европарламентом приняла свой собственный этический кодекс , содержащий достаточно жесткие санкции за нарушение правил, включая исключение из ассоциации, но только 100 из примерно 45.000 лоббистов, аккредитованных при Европарламенте, присоединилось к этому кодексу.

 

ЕЭСК (ЕВРОПЕЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКО-СОЦИАЛЬНЫЙ КОМИТЕТ) тоже принял аккредитационную систему, которой управляются отношения с гражданским обществом.  Установил список обязательных к исполнению критериев для групп, желающих получить статус члена этой координационной группы, которая представляет из себя постоянный форум при ЕЭСК обеспечивающий диалог с гражданским обществом. Группа состоит из 19 членов ЕЭСК и 14 представителей общественных организаций, работающих на общеевропейском уровне, при этом от всех них требуется, чтобы они :

 

a) представляли сети, которые „де-юре“ или „де-факто“ являются „семейными“ объединениями, у которых

b) имеются члены более чем в половине стран Евросоюза

c) некоммерческие

d) негосударственные

e) независимые (особенно от политических партий) 

f) занимаются деятельностью, которая не попадает под институциональные рамки социального диалога (решающий процесс Евросоюза, установленный параграфом 138 и 139 Договора Евросоюза, касающегося организации работодателей и профсоюзов на европейском уровне)

 

Кроме исполнения вышеназванных критериев  члены координационной группы должны принять обязательство по усилению внутреннего диалога между объединениями.

 

Подход Европарламента и ЕЭСК не был принят Еврокомиссией, которая в течение 90-х годов постоянно отказывалась  от какой-либо аккредитационной системы в интересах сохранения доступа широкой общественные черты заинтересованных групп. Но, после утверждения Белой Книги о правлении, Еврокомиссия приняла ряд мер с целью демократизировать основные черты заинтересованных групп. Фактически, эти меры были направлены на создание аккредитационной системы (Комиссия Европейского Сообщества 2001:11).

 

Еврокомиссия, несмотря на негативное отношение к системе аккредитации групп по причине мотивации возможностей широкого доступа, создала базу данных CONECCS (консультации, Еврокомиссия и гражданское общество), которая была использована для обеспечения каждому Генеральному Директорату Комиссии возможности поиска соответствующего партнера с целью обсуждения и консультаций политических предложений. База содержит информацию  о гражданских организациях на европейском уровне а также о комитетах и иных консультационных органах, которые Еврокомиссия использовала при консультациях формальным или неформальным способом.  Список содержал более 800 организаций, причем все организации действовали на европейском уровне. Еврокомиссия предложила эту базу данных как продолжение и расширение своего списка некоммерческих организаций, который был опубликован в 1996 году. Тогда кроме негосударственных организаций частью базы были такие частные заинтересованные организации как Мировое объединение заявителей и Банковская федерация Евросоюза. Однако юридические лица и наемные лоббисты, которые были весьма активны на лоббистской сцене Брюсселя, в этой базу не попали.  В следствие, в базе CONECCS отсутствовали такие мощнейшие торговые лоббистские группы как Трансатлантический торговый диалог (TABD) и Европейский круглый стол промышленников.

 

База данных СONECCS полностью заработала в июне 2002 года. Список, который составлялся на добровольной основе, должен был служить источником информации, а не как инструмент обеспечения исключительного доступа к консультационному процессу Еврокомиссии. Несмотря на то, что была частью организованного консультационного процесса с минимальными нормами, система не представляла аккредитации многих организациям. Это был обзор консультационных комитетов Еврокомиссии и неполный список организаций, которые действовали на общеевропейском уровне.

 

Организации, которые хотели быть записаны в CONNECS, должны были исполнить несколько критериев для вступления. Требовалось, чтобы эти критерии имели взаимосвязь с географической представительностью и ответственностью членов, основанных на грубой и проблематичной оценке качеств заинтересованных групп. Это ожидание отдавал явное предпочтение группам определенного типа – заинтересованным группам с ясной членской базой перед группами, легитимность которых исходит скорее из способности разбирать и представлять на общественных политических аренах права тех, кто не умеет или не может говорить сам за себя, как например животные, заключенные, жертвы несоблюдения прав человека или экология планеты“. Еврокомиссия оставила за собой право не вносить в базу данных организации, которые не исполняют установленные требования или исключать любые организации, которые нарушат или не исполняют эти требования. База данных CONECCS  в настоящее время уже не существует.