Лекции чешского ученого Бушина

 

Еврокомиссия начала публиковать свой план будущего регулирование лоббирования объявлением своей „Инициативы за транспарентность в Европе“ в 2005 году, которая стала одной  из стратегических целей Евросоюза на период 2005-2009 гг.  Обсуждалось введение обязательного общий кодекс для всех лоббистов, которые вступают в отношения с институтами Евросоюза ( включая заинтересованные группы, участвующие в консультациях) или остановиться на саморегуляции с призывом ко всем лицам и организациям, записанным в добровольном или обязательном реестре придерживаться совместного этического кодекса.

 

После окончания  Интернет консультаций с заинтересованными  лицами и после принятия к сведению предложений и мнений, прозвучавших на слушаниях, организованных ЕЭСК (ЕВРОПЕЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКО-СОЦИАЛЬНЫЙ КОМИТЕТ), Еврокомиссия приняла решение о создании Реестра представителей интересов с одновременным принятием этического кодекса для лоббистов, привязав его к вышеописанным консультационным процессом с лоббистами, в то время придерживающимися только минимальных норм.. Реестр лоббистских групп Еврокомиссии проводился по стандартному шаблону интернет-консультаций.

 

Несмотря на факт, что данный реестр послужил упорядочиванию институционализации отношений между Комиссией и заинтересованными группами, его создание нельзя считать поворотным моментом в развитии, потому как диалог между европейскими институтами и гражданским обществом был итак в достаточной мере институционализирован .

 

1.4 Причины создания реестра

 

Некоторые авторы утверждали, что Еврокомиссия создала реестр представителей интересов как реакцию на неконтролируемый рост числа частных лоббистов в Брюсселе

 

 

Было констатировано, что „недавний взрывной рост лоббистов и лоббирования в ЕВРОСОЮЗЕ“ нельзя  отнести только на счет традиционным заинтересованным группам как профессиональные  объединения или негосударственные организации, а скорее на счет компаний и адвокатских контор. Авторы этого тезиса ссылаются на недавние исследования , в результате которых стало известно, что около 40 % всех представителей интересов в Еврокомиссии и Европарламенте – это индивидуальные лоббисты, компании -  24 %, мозговые трасты - 4 %, государственные и региональные учреждения - 11 %,далее адвокатские конторы, PR компании и т.п. ,а не организации заинтересованных групп как всегда предполагалось (Berhout a Lowery 2008).

 

Я лично ставлю под сомнение это  утверждение. Весьма неправдоподобно, что Еврокомиссия приняла новые правила представления интересов с целью лучшего регулирования своих отношений с растущим количеством отдельных независимых лоббистов в Евросоюз. Отдельные лоббисты, как например компании и концерны, присутствовали на европейской сцене десятилетиями и их участие в европейском политическом процессе не является ничем новым и неожидаемым.

 

С самого начала Еврокомиссия была объектом попыток влияния со стороны отдельных компаний. С другой стороны, коммерческие фирмы-консультанты и наемные лоббисты, количество которых за последние годы действительно выросло, ведут переговоры в основном от имени компаний и традиционных  заинтересованных групп, т.е профессиональных объединений. Кроме того , как было сказано выше, объединения профессиональных лоббистов всего лишь заинтересованные группы, принявшие добровольный кодекс 1992-го года Еврокомиссии для лоббистов. Кроме этого Еврокомиссия считает лоббирование легитимной частью демократической системы.

 

По моему мнению, причины создания реестра лоббистов носят иной характер. Реестр стал частью более широкой инициативы Еврокомиссии повышения  транспарентности в Европе, целью которой стала поддержка доверия граждан в процессы создания политики Евросоюза и, соответственно, повысить прозрачность этого процесса. В принципе, общественный доступ к консультациям Еврокомиссии, предшествующий формированию политики ЕС усиливает политическую ответственность Еврокомиссии. Однако повышенная транспарентность консультационных процессов полезна для Еврокомиссии лишь при условии, что консультантами являются лица, заслуживающие доверия общественности.

 

Поэтому Еврокомиссия верит, что открытие реестра поддержит открытость и воспрепятствует тому, что открытостью европейских институтов злоупотребят безответственными лоббистами. Тут также необходимо заметить, что европейский омбудсмен несколько раз обратил внимание на значение обеспечение соответствующего уровня транспарентности в отношении всех актеров, участвующих процессов лоббирования. Вследствие этого политика открытого доступа, которая ранее проводилась Еврокомиссией в отношении заинтересованных групп, была переработана на основании того, что „ с лучшим взаимодействием приходит и больше ответственности“. С другой стороны, новый реестр лоббистов является одним из шагов к определению ответственности гражданских групп, участвующих в процессах формирования политики Евросоюза.

 

Поэтому можно придти к заключению, что Комиссия создала этот реестр скорее с целью повысить легитимность своих предложений, нежели по причине попытки ограничить рост числа лоббистов в Брюсселе. Их количество, на самом деле, особо не увеличилось с 1992 года, в котором Комиссия отказалась ввести более жесткие правила для представителей интересов.

 

1.5. Реестр представителей интересов

 

Онлайн реестр представителей интересов (это будет более правильное обозначение, нежели „лоббистов“) был запущен 3 июня 2008 года. Все организации, имеющие влияние на формирование политики и принятие политических решений в европейских институтах были призваны зарегистрироваться. Регистрация в реестре на добровольной основе. Еврокомиссия раз в год проводит оценку относительно общего количества участников и новых членов и оценивает функциональность реестра.

 

1.6 Диапазон реестра

 

По мнению Еврокомиссии термин „лоббирование“ означает все действия, проводимые с целью повлиять на формирование политики и процессы принятия решений европейскими институтами. (Комиссия Европейского содружества 2008a). Еврокомиссия поэтому требует записи в реестр широкого спектра заинтересованных групп. Деятельности, которые относятся к  лоббированию, содержат и отношения с членами или чиновниками европейских институтов, подготовку и рассылку писем и уведомлений, неформальных материалов или аргументов и документов, объясняющих позицию, а также организацию событий, встреч и акций поддержки (официальных и неофициальных) целей, которые представители продвигают. В соответствии с этим, лоббисты определены как лица, осуществляющие эту деятельность и работающие в таких организациях, как консультационные компании по общественным вопросам, адвокатские конторы, негосударственные организации, мозговые трасты, лоббисты компаний или торговые объединения . Еврокомиссия, в принципе, определяет лоббистские группы как организации, пытающиеся оказывать влияние на политику и организации, состоящие из множества членов или сторонников, имеющих общие цели. Самым важным результатом этого подхода можно считать действительность, что любое объединение или сообщество можно рассматривать как заинтересованную группу. Это широкое определение лоббистов соответствует вольной интерпретации значения „общественных организаций“ Еврокомиссии, которая включает профсоюзы и федерации сотрудников, негосударственные организации, группы потребителей, благотворительные организации и организации, действующие на уровне муниципалитета. Гражданское объединение описано как „неполитическое, спонтанное и частное“ несмотря на факт, что Еврокомиссия в одном из своих документе, также как и ЕЭСК (ЕВРОПЕЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКО-СОЦИАЛЬНЫЙ КОМИТЕТ) предпочитает более политизированную роль гражданского объединения Евросоюзе. Это определение раньше служило основой для вступления в базу данных CONECCS, созданной Еврокомиссией и содержащей европейские гражданские объединения.

 

В то время как  база данных CONECCS содержала только информацию o заинтересованных группах, созданных и действующих в рамках Евросоюза, новый реестр содержит не только европейские субъекты, но и группы организованные на национальном, региональном или местном уровне. Однако реестр заинтересованных лиц, участвующих в гражданском диалоге с GD – Генеральным Директоратом Еврокомиссия по торговле продолжает работать несмотря на то, что область его действия попадает под действие нового лоббистского реестра Еврокомиссии.

 

Определенные виды деятельности находятся вне компетенций  реестра:

 

a) деятельность, относящаяся к области правовых и иных консультационных услуг, которые касаются соблюдения основных прав на справедливый процесс для клиента, включая право на защиту в справедливом процессе

b) деятельность представителей на общеевропейском уровне, которые представляют работодателя или работника, если речь идет о параграфах 138 и 139 социального диалог Европейского Сообщества.

c) деятельность, осуществляемых по прямому указанию Еврокомиссии, как ad-hoc, так и постоянные требования на предоставление фактической информации, данных или специализированных знаний, приглашения на общественные слушания или участие в консультационных комитетах или иных подобных форумах. Однако как только европейские социальные партнеры включатся в деятельность, превышающие рамки роли, отведенной им Договорами, от них ожидается регистрация для обеспечения равных условий игры для всех представленных интересов.

 

Любой субъект, несмотря на юридическое  положение, может зарегистрироваться, если участвует в лоббистcкой деятельности, которые определены Еврокомиссией. Это позволяет регистрировать заинтересованные группы, сети и платформы (напр. группа защитников окружающей среды G10, сеть прав человека и демократии или Контактная группа гражданского общества), которые имеют неформальный характер и сотрудничают на конкретных проблемах, но не имеют правовой субъективности как единица для юридической  регистрации. Категории субъектов от которых ожидается регистрация:

a) профессиональные консультационные компании и адвокатские конторы, участвующие в лоббировании в отношении институтов Евросоюза

b) Лоббисты компаний и профессиональные объединения, активно участвующие в лоббирование,

c) негосударственные организации

d) иные организации, например академические сообщества, церкви, объединения политических организаций и любые смешанные частные и общественные организации, осуществляющие деятельность лоббистов.

 

Реестр ограничен организациями и не требует регистрации отдельных лоббистов, работающих в них. Это отражение определения заинтересованных лиц, формулированное Еврокомиссией, которая ориентируется на гражданские объединения, т.е на „ организованное гражданское общество“, а не на физические лица. Еврокомиссия одобряет это тип участия, потому что он помогает усилению легитимности европейской политики.

 

1.7 Информация, необходимая для регистрации

 

Регистрируемые лица должны представить следующую информацию:

 a) кого представляют

b) цели

c) как и кем финансируются

 

1.7.1 Требование обнародования финансирования

 

Один из важнейших  аспектов данного реестра касается финансирования. Заинтересованные группы должны информировать о источниках своего финансирования и своих главных клиентах. Это должно обеспечить то, что Еврокомиссия и общественность будут способны идентифицировать и оценить движущую силы и мотивы для конкретных ситуаций и позиций со стороны конкретных заинтересованных групп, представляющих интересы. Однако не требуется обязательный отчет о расходах. Требования на опубликование источников финансирования специфически разделены для разных категорий регистрируемых лиц.

 

a) Профессиональные консультанты и адвокатские конторы, влияющие на европейские институты лоббированием должны опубликовать свои обороты, касающиеся лоббирования в этих институтах на основании последнего годового финансового отчета. Этот оборот должен отражать общую выручку, принятую от всех клиентов за этот вид деятельности. Далее требуется чтобы регистрируемые лица подали список клиентов для которых они лоббируют в европейских институтах. Этот список, составленный от наибольшего к наименьшему объему должен иметь установленный формат: клиенты регистрируемых лиц должны иметь в полях абсолютную сумму ( шаг в 50 000 ЕВРО) или проценты от общей суммы выручки (шаг в 10 %). Регистрируемое лицо может само выбрать один из вариантов.

 

b) лоббисты компаний и профессиональные объединения должны подать оценку своих расходов, касающихся с прямым лоббированием в европейских институтах. Эта оценка не имеет правовых последствий. В случае регистрации лиц с адресом в Брюсселе эта оценка может начинаться бюджетом отделения в Брюсселе (расходы на сотрудников и материалы, аренда, членские взносы в объединения и  т.п.), причем из этих расходов необходимо вычесть расходы на иную лоббистскую деятельность. Организации, которые не имеют отделения в Брюсселе, могут предоставлять грубую оценку в процентах от времени своих сотрудников, затраченного на лоббирование в европейских институтах и на основании этого оценить расходы.

 

c) Негосударственные организации и мозговые трасты должны публиковать свои бюджеты. В публикации должны быть указаны основные источники финансирования: общественное финансирование (европейский, национальный, региональный и ниже уровни, спонсоры, членские взносы и т.п.

 

Т.е. реестр требует от разных актеров разные типы информации о финансировании. Тогда как коммерческие организации обязаны информировать о расходах на прямое лоббирование, негосударственные организации и мозговые трасты декларируют бюджеты целиком. Кроме того, каждое лицо в реестре может само принимать решение о том, что считать расходами на лоббирование, а что – нет. Это означает, что информативность реестра в этом пункте будет близка нулю, т.к. будет невозможно сравнивать цифры разных субъектов.

 

Требование будет в соответствии с законными нормами Евросоюза  о охране данных, относящимся к  подобным институтам. Одновременно, лоббисты должны быть информированы, что Еврокомиссия имеет право, в случае защиты общественных интересов, опубликовать конкретные данные реестра по каждому субъекту.

 

Это не относится только к лоббистам, а является частью широкого спектра  мер Евросоюза к улучшению транспарентности европейского финансирования.