Государственное частное партнерство в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Использование средств Инвестиционного фонда подразумевает привлечение к реализации проекта частных инвесторов.  Их вложения должны составить не менее 50 процентов общего объема проекта, который обязательно должен превышать 500 миллионов рублей (включая бюджетные инвестиции). Ограничений, касающихся сферы деятельности инвестора или отраслевой принадлежности финансируемого им проекта, нет. Единственное требование заключается в том, что региональный инвестиционный проект должен быть направлен на социально-экономическое развитие региона и соответствовать утвержденной им стратегии социально-экономического развития. К инвесторам, однако, предъявляется целый ряд условий финансово-организационного свойства, среди которых - отсутствие убытков, просроченных налоговых платежей, просроченной кредиторской задолженности.

Сам инвестиционный проект также должен соответствовать жестким критериям - отвечать минимальным параметрам финансовой, бюджетной, экономической эффективности, обеспечивать социальные эффекты в виде создания рабочих мест и т.п.

Предельный размер ассигнований из Инвестиционного фонда и минимальный уровень финансирования за счет средств регионального бюджета устанавливается отдельно для каждого региона в зависимости от его бюджетной обеспеченности и численности населения.

Важно отметить, что совместное финансирование одних и тех же объектов за счет бюджета и за счет частного инвестора не допускается - это закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Одни и те же объекты нельзя непосредственно финансировать из бюджетов разных уровней. В России существуют разнообразные механизмы государственной поддержки инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство, но часто они обладают определенной спецификой, которая затрудняет их использование в некоторых проектах.

Инвестиционный фонд Российской Федерации остается во многом безальтернативным способом привлечения средств на реализацию проектов, подразумевающим значительные капиталовложения в объекты жилищно-коммунального хозяйства62.

Оценивая перспективу на ближайшие несколько лет с учетом сегодняшней ситуации можно с достаточной уверенностью говорить о необходимости изменения концепции функционирования отрасли коммунальной инфраструктуры. Следует перейти от ожидания бюджетных денег к формированию устойчивых структур (моделей)государственного частного партнерства (ГЧП).

В формировании устойчивых моделей взаимодействия частного бизнеса и публичной власти в коммунальной сфере должны быть заинтересованы обе стороны. Существует два основных способа организации процесса оказания коммунальных услуг потребителям:

1. Традиционный;
2. Рыночный, основанный на использовании различных моделей государственно-частного партнерства.

Традиционный способ организации обеспечения населения муниципального образования коммунальными услугами состоит в учреждении муниципалитетом муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (МУП), наделении его соответствующим имуществом, установлении ему тарифов самим же муниципалитетом и контроля за его финансово-хозяйственной деятельностью. Упрощенно данная модель организации предоставления коммунальных услуг отображена в приложении 7.

Эта модель, популярная до недавнего времени, содержит следующие отрицательные стороны. Прежде всего, следует обратить внимание на совмещение муниципалитетами функций регулирования деятельности по оказанию коммунальных услуг населению и ее осуществления.

Муниципалитеты обладают весьма значительными полномочиями по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса и одновременно они же являются фактически и эксплуатантами (операторами) коммунальной инфраструктуры, поскольку наделяют подотчетное им муниципальное унитарное предприятие имуществом и контролируют его деятельность.

В результате муниципальное унитарное предприятие, действуя фактически как подразделение администрации муниципального образования, не заинтересовано и не может быть заинтересовано в оптимизации расходов на содержание коммунальной инфраструктуры и улучшении качества предоставления коммунальных услуг населению. Наиболее часто применяемый затратный метод регулирования коммунальных тарифов провоцирует муниципальное унитарное предприятие - организация коммунального комплекса наращивать затраты на ремонты коммунальных сетей, используя их как критерий эффективности своей работы.

Незаинтересованность муниципального унитарного предприятия как коммерческой организации в эффективности своей финансово-хозяйственной деятельности ведет к регулярным «вливаниям» из местного или регионального бюджета при сохранении темпа роста тарифов на коммунальные услуги на уровне среднего в отрасли либо выше и при отсутствии качественных улучшений процесса обеспечения населения социально значимыми услугами.

Способом минимизации соответствующих рисков и оптимизации финансово-хозяйственной деятельности операторов коммунальных систем является внедрение моделей государственно-частного партнерства в сферу коммунальной инфраструктуры, включение реальных и легальных рыночных механизмов заинтересованности муниципалитета, частного оператора и потребителей в повышении качества коммунальных услуг, что должно стать особенно актуальным в текущих экономических условиях.

Частные компании заинтересованы в том, чтобы включать объекты коммунальной инфраструктуры в свой бизнес, поскольку это означает, в частности, стабильность их деятельности и возможность получения небольшого, но гарантированного дохода в течение длительного периода времени при условии грамотного структурирования и квалифицированного управления инвестициями. Длительность периода получения гарантированного дохода позволяет реализовать в коммунальной сфере достаточно значительные по объему инвестиционные программы, привлекая для этого как государственное финансирование на безвозвратной основе, так и кредитные ресурсы финансовых институтов развития (Внешэкономбанка, Европейского банка реконструкции и развития, Международной финансовой корпорации и т.п.). В то же время в соответствии с российским законодательством муниципалитет сохраняет значительные рычаги влияния на организации коммунального комплекса. Это и тарифное регулирование, и осуществление полномочий собственника соответствующего имущества, и договорные механизмы воздействия на организацию коммунального комплекса.

Опыт государственно-частного партнерства, наработанный в Российской Федерации за последние пять-шесть лет при давлении постоянно меняющейся нормативной среды, а также творческое использование имеющейся международной практики позволяют выделить три основные модели государственно-частного партнерства, применимые в коммунальной отрасли:

1. арендная модель;
2. приватизационно-инвестиционная схема;
3. концессионное соглашение.

Помимо них могут существовать гибридные формы и различные их разновидности.

Также следует обратить внимание на то, что данные модели являются способом структурирования частного бизнеса в сфере оказания коммунальных услуг населению.

Арендную модель можно назвать самой популярной моделью государственно-частного партнерства в коммунальной отрасли, так как ею пользуется подавляющее большинство частных операторов коммунальной инфраструктуры как федерального, так и регионального уровня.

Суть арендной модели сводится к следующему. Частный оператор, обычно это специально созданная проектная компания, заключает договор аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры с администрацией соответствующего муниципального образования (аренда «из казны») или с муниципальным унитарным предприятием. Иногда договор аренды предполагает реализацию определенной инвестиционной программы в отношении соответствующих объектов.

Квалифицированные частные операторы стремятся заключать договоры аренды «из казны», поскольку ситуации, когда арендодателем выступает муниципального унитарного предприятия, сопровождаются значительными рисками, обусловленными законодательно закрепленной ограниченной правоспособностью унитарных предприятий и высокой степенью оспоримости соответствующих сделок, если в результате их заключения муниципальное унитарное предприятие лишается возможности осуществлять уставную деятельность по оказанию коммунальных услуг.

Аренда из муниципальной казны предполагает предварительное легитимное «изъятие» соответствующего имущества из хозяйственного ведения муниципального  унитарного предприятия. В силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача в казну может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности. Процедура заключения договора аренды муниципального имущества коммунальных систем представлена в приложении 8.

Основные правовые риски арендной модели ГЧП сводятся к следующим:

1. Риски регистрации прав на недвижимое имущество.
2. Риски проведения торгов.
3. Риски лицензирования, поиска персонала, оформления функций сбыта, утверждения тарифного регулирования.
4. Риски учета имущества и квалификации договора.
5. Риски арендной платы.
6. Риски банкротства и ликвидации муниципального унитарного предприятия.

Приватизационно-инвестиционную модель государственно-частного партнерства в сфере коммунальной инфраструктуры следует охарактеризовать как одну из самых длительных с учетом двухэтапности ее реализации. В то же время эта модель является наиболее устойчивой, что обусловлено наличием значительного административно-судебного опыта ее применения.

В значительной части случаев эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры осуществляют муниципальные унитарные предприятия, приватизация которых возможна лишь в форме преобразования их в открытые акционерные общества. Первый этап представлен в приложении 9.

Дальнейшие действия по привлечению средств частного инвестора в коммунальную инфраструктуру могут идти по трем указанным в схеме вариантам. Способ внесения в качестве вклада в уставный капитал вновь создаваемого акционерного общества акций организации коммунального комплекса-правопреемника муниципального унитарного предприятия как наиболее перспективный и имеющий опыт реализации  показан в приложении 10.

К положительным сторонам модели следует отнести отсутствие указанных выше при описании арендной схемы рисков, так как частная компания-оператор является универсальным правопреемником соответствующего унитарного предприятия.

7. Риски тарифного регулирования возникают из-за прямого законодательного запрета на установление и поддержание тарифов соглашением между бизнесом и властью.
8. Риски параллельного инвестирования в инфраструктуру могут быть частично сняты инвестиционным договором, дающим инвестору право технического надзора за работами, осуществляемыми из бюджетных источников в развитие коммунальных систем.
9. Риски регистрации прав на недвижимое имущество, также как и риски, связанные с проведением конкурса и участия в нем, аналогичны возникающим в арендной схеме.

Модель концессионного соглашения в сфере коммунальной инфраструктуры представлена приложении 11.

Уже упоминавшиеся риски лицензирования, подбора персонала, оформления функций сбыта, тарифного регулирования, а также риски банкротства муниципального унитарного предприятия в данной схеме аналогичны описанным в арендной модели, так как частному оператору необходимо создавать новое юридическое лицо – эксплуатанта коммунальной инфраструктуры. Способом минимизации этих рисков может стать введение некоего «переходного периода» между подписанием концессионного соглашения и началом операционной деятельности консессионером. Указанный период должен завершиться в тот момент, когда у концессионера будут:

• необходимые лицензии и разрешения;
• персонал, обслуживающий соответствующее имущество;
• заключенные договоры с потребителями услуг;
• утвержденный тариф.

Поправки, внесенные в закон летом 2008 года, изменили ситуацию, предусмотрев возможность отсутствия концессионной платы в двух случаях:

• если концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам и
• если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и/или реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения.

Применение механизма инвестиций в объект со стороны концедента существенно сближает российскую модель концессионного соглашения с хорошо зарекомендовавшей себя в мировой практике схемой контрактов жизненного цикла, а также снимает риски параллельного инвестирования в инфраструктуру.

10. Риски организации конкурса и участия в конкурсе по сути аналогичны тем, которые существуют в арендной и приватизационной моделях.
11. Риски несогласованности концессионного законодательства с иными отраслями, как-то: земельным, градостроительным, водным, лицензионным законодательством.

Также существенным предварительным условием реализации концессионной модели является принятие потенциальным концедентом регионального и/или муниципального уровня нормативных правовых актов:

• о порядке заключения концессионных соглашений органами публичной власти соответствующего уровня;
• о наделении этих органов необходимыми полномочиями по проведению конкурса и заключению концессионных соглашений.