Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

Принятые  поправки в Бюджетный кодекс Российской федерации предусматривают:

- переход  на всех уровнях бюджетной  системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской федерации – формированию бюджетов на трехлетний период (в режиме «скользящей трехлетки»);

- выделение  закрытого перечня форм бюджетных  ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

- изменение  порядка планирования и отражения  в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

- введение  в бюджетный процесс государственных  (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснования бюджетных ассигнований;

- расширение  полномочий органов власти всех  уровней в рамках единых, установленных  Кодексом, общих позиций по детализации,  интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, определению формата – составления и утверждения соответствующих бюджетов;

- создание  стимулов для органов государственной  власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов;

- обеспечение  самостоятельности и ответственности  главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;

- создание  условий для возникновения организаций  новых организационно-правовых форм  и проведения реструктуризации  бюджетной сети;

- уточнение  вопросов регулирования государственного (муниципального) долга, заимствований и гарантий.

Взгляды специалистов, разрабатывающих направления долгосрочной стратегии государства и определяющих его роль в социально-экономических преобразованиях, далеки от единства. Одни считают, что современная экономическая стратегия Российского государства должна исходить из всемерной поддержки достигнутого страной уровня макроэкономической стабильности, сокращения государственного сектора экономики и последовательного осуществления, монетарных мер снижения инфляции. Другие утверждают, что нужны изменения в стратегическом курсе государства, способные преодолеть сложившуюся ориентацию экономики на топливно-сырьевые отрасли, обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства и создать условия для устойчиво высоких темпов роста ВВП. Причем для достижения прогрессивных сдвигов в структуре экономики и успешной борьбы с инфляцией необходимо активное участие государства в регулировании экономики, а не простое сокращение ее нерыночного сектора.

А.Г. Грязнова подчеркивает необходимость выработки  обоснованной позиции в вопросе о роли государства в экономике в рыночных условиях. Должно ли государство стремиться полностью «уйти из экономики» в условиях рыночного хозяйствования или должно остаться в ней, но выполнять несколько иную, чем в бывшем Советском Союзе, роль? Каково должно быть содержание работы государственных структур, чтобы бизнес чувствовал себя комфортно и успешно развивался? От ответов на эти и подобные им вопросы зависит решение и финансовых проблем, и конкретных направлений совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации⁴⁶.

Позиция сторонников активной роли государства в социально-экономических преобразованиях является более обоснованной. Именно из нее следует исходить при разработке активной бюджетной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу, рассматривающий бюджет как действенный инструмент механизма рыночного хозяйствования. Активная бюджетная политика предполагает, что государство способно целенаправленно осуществлять инвестиции, активно влиять на объем и структуру промышленного производства, оказывать поддержку производству отечественных товаров, проводить социальные преобразования, добиваясь повышения благосостояния народа и решая проблему различия в уровне доходов разных слоев населения.

Коломин Е.В. подчеркнул неправомерность стремления как к унификации межбюджетных отношений  на всех уровнях управления, так  и к безграничной дифференциации форм и методов перераспределения  финансовых ресурсов. Федеральный центр через Бюджетный кодекс пытается унифицировать межбюджетные отношения, создав единые нормативы отчислений в муниципальные бюджеты от федеральных и региональных налогов, а субъекты РФ предлагают дифференциацию нормативов, учитывающую экономическую, социальную, демографическую и иную специфику регионов.

Выходом из этих противоречий может стать типизация  межбюджетных отношений, основанная на сочетании единых основных элементов системы межбюджетных отношений с наиболее существенными отличиями, характерными для групп регионов. При этом типизация реальна и целесообразна не столько в установлении определенных количественных норм, сколько в принципиальном подходе к решению задачи сбалансированности каждого бюджета.

Не поддерживает позицию Е.В. Коломина о более широком использовании дифференцированных нормативов Прониной Л.И.

Пронина в  свою очередь считает, что единые нормативы основой стабильности и важным условием зарабатывания средств органами местного самоуправления, являются правильное определение количественных размеров нормативов, позволяющие органам местного самоуправления получить объем средств, достаточный для выполнения установленных расходных обязательств.

Причины несбалансированности бюджетов Пронина отмечает тем, что  при подготовке реформы местного самоуправления доходные источники местных бюджетов были рассчитаны только исходя из закрепленных ранее полномочий, в связи, с чем дополнительно переданные на местный уровень обязательства оказались без их обеспечения бюджетными средствами.

Климанов В.В. отмечает, что требования федерального законодательства в части межбюджетных отношений, прописанные в Бюджетном кодексе РФ, гораздо более жесткие в части установления отношений между регионом и муниципалитетами, нежели установленные между федеральным центром и регионами. На федеральном уровне более конкретно и жестко должны регулироваться взаимоотношения именно верхнего уровня, тогда как отношения между регионами и муниципалитетами должны определяться лишь «рамочно».

Вместе с  тем и сейчас ряд проблем в рассматриваемой сфере остался нерешенным.

В первую очередь  это касается установления порядка  привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ в части наложения мер финансовой ответственности. Отсутствие детальной законодательной разработки процессуальной формы наложения финансово-правовых санкций не только мешает реализации охранительных финансовых правоотношений, но и открывает широкий путь злоупотреблениям, субъективизму в процессе наложения мер ответственности, что, в конечном итоге, не может сказываться положительно на обеспечении режима законности бюджетной деятельности, являющегося одним из ее принципиальных начал. Нереализованность на федеральном уровне предписаний ст. 7 БК РФ относительно установления порядка привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ в части привлечения к финансовой ответственности препятствует реализации полномочий субъектов РФ в финансово-юрисдикционной сфере в полном объеме.

Кроме того, полномочие субъектов РФ по самостоятельному установлению ответственности за нарушение собственного бюджетного законодательства вряд ли может быть ими реализовано ввиду того, что порядок установления этой ответственности должен быть предусмотрен БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ (ст. 7 БК РФ). Однако такой порядок в настоящий момент на федеральном уровне не установлен.

Необходимость централизации бюджетных отношений  в условиях федеративного государства, закрепления единой направленности правового регулирования бюджетной деятельности на всех уровнях обусловливают развитие региональных систем бюджетного законодательства на основе общих для всех обязательных федеральных предписаний. Структурная организация бюджетного законодательства РФ предопределяет процесс развития бюджетного законодательства регионального и местного уровня, а также качества и полноты правового регулирования субъектами РФ этой области общественной жизни от качества федеральных основ бюджетного законодательства.

Соответствие  этих основ объективным требованиям развития федеративных, экономических, политических, социальных и др. отношений в Российской Федерации, их системное единство, внутренняя непротиворечивость являются необходимой основой становления и развития, эффективно действующих согласованных с другими уровнями регулирования бюджетных отношений региональных нормативных систем. Недостатки федеральных положений отрицательно сказываются на бюджетном правотворческом процессе регионального и муниципального уровня, тормозят их развитие.

Бюджетное законодательство должно открывать просторы для дальнейшего  развития межбюджетных отношений, влияющих на изменение экономических и  социальных условий. Правовые нормы  бюджетных законов должны быть достигнуты путем снятия преград на пути развития бюджетной сферы страны.

Успешное  развитие межбюджетных отношений в  РФ зависит от возможности проводить самостоятельную бюджетно-налоговую политику на уровне субъект РФ – муниципальное образование в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.

При разработке новой стратегии межбюджетных отношений  должна быть правильно оценена, роль тех корректировок, которые были внесены в БК РФ в последнее время. Вызывает сомнение правомерность понятия «собственные доходы бюджета», в состав которых неправомерно включены безвозмездные и безвозвратные перечисления в виде межбюджетных трансфертов (кроме субвенций из федерального и региональных фондов компенсаций). Трактовка данная в новой редакции ст.47 БК РФ, собственных доходов бюджета, подрывает основы финансовой самостоятельности субфедеральных и муниципальных образований, не заинтересовывает территориальные органы управления в развитии экономического потенциала на подведомственной территории, ориентирует их на финансовое иждивенчество.

Таким образом, с одной стороны, установлен перечень собственных полномочий субъектов РФ, предназначенный для четкого определения границ финансовой ответственности федерального центра и субъектов РФ. С другой стороны, механизм делегирования полномочий вместо их разграничения как способ разделения государственной власти противоречит Конституции РФ. Часть З ст. 11 Конституции РФ предусматривает возможность разграничения полномочий в рамках конституционных предметов ведения, а не их делегирование. Частью 2 ст. 78 Конституции РФ закреплена возможность передачи полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, однако путем взаимных соглашений, а не односторонним путем - посредством принятия федерального закона⁴⁷.

Для создания стимулов увеличения поступлений доходов в региональные местные бюджеты необходимо законодательное установление осуществления бюджетного процесса для субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня их дотационности и повысить заинтересованность субъектов Российской Федерации в большем привлечении собственных доходов и переходе из категории низкообеспеченных субъектов Российской Федерации в более самодостаточные регионы.

В качестве одной из приоритетных задач является выявление наиболее распространенных проблем по восстановлению платежеспособности и оздоровлению региональных и муниципальных финансов.

Реализация предлагаемых направлений по повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать созданию устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, способной к самостоятельному развитию всех уровней и единства их общих интересов.

С 2006 г. Мурманская область одна из первых среди субъектов РФ сформировала нормативно-правовую базу, определяющую основу финансовых взаимоотношений на субрегиональном уровне, которая разработана в соответствии с требованиями БК РФ и представлена, в частности, законом Мурманской области от 18 октября 2005 г. №663-01-ЗМО «О межбюджетных отношениях в Мурманской области».

Законом закреплен  порядок образования в составе  областного бюджета и распределения  четырех фондов:

• два фонда предназначены для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов;
• третий фонд - для финансирования делегированных государственных полномочий;
• четвертый фонд - для софинансирования расходов приоритетных программ социального развития городов.

Региональный  закон регламентирует также порядок  передачи местным бюджетам части  поступлений от федеральных и региональных налогов и специальных налоговых режимов. Это позволяет региональным властям влиять на качество межбюджетных отношений в области.

Для укрепления самостоятельности местного самоуправления региональные органы власти Мурманской области на долговременной основе передали на местный уровень два региональных налога из трех в размере 100% поступлений: налог на игорный бизнес и транспортный налог, обеспечив при этом рост налоговой составляющей в бюджете г. Кировск в 2006 г. на 11%, или 25 591 тыс. руб⁴⁸.

Необходимо  заметить, что установленный регионом порядок управления бюджетными доходами на местном уровне оказывает незначительное воздействие на укрепление самостоятельности  местных бюджетов, поскольку федеральное  законодательство по-прежнему делает упор на дотационные формы финансирования. В итоге межбюджетные трансферты становятся основой взаимодействия региона и муниципалитетов.