Иные нормативно-правовые акты как источники права социального обеспечения

Право на пособия по временной  нетрудоспособности имеют граждане, подлежащие обязательному социальному  страхованию на случай временной  нетрудоспособности, т.е. застрахованные лица. В соответствии с Законом  от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ [8] застрахованными лицами являются граждане РФ, а также постоянно или временно проживающие на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства; далее определяется, кто является застрахованным.

Особую заботу законодатель проявил в отношении такой  категории лиц, как государственные  гражданские служащие. В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ законодательными, нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Федерации могут устанавливаться и иные выплаты по обеспечению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Федерации в связи с временной нетрудоспособностью, беременностью и родами, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации.

Закон, сохранив прежнее  общее правило о выплате пособия  по временной нетрудоспособности вследствие заболевания или травмы в течение  всего периода нетрудоспособности до дня восстановления трудоспособности, предусмотрел целый ряд исключений. Ряд из них полностью воспроизводят  прежние правила, например о выплате  пособия по временной нетрудоспособности застрахованным из числа работающих инвалидов, а некоторые установлены  впервые и существенно ограничивают ранее предоставляемые права. К  числу последних исключений относятся  ограничения, введенные Законом  от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ в части продолжительности  выплаты пособия по временной  нетрудоспособности при необходимости  осуществления ухода за больным  ребенком.

Во-первых, продолжительность  периода ухода за больным ребенком в возрасте до 7 лет в период его  амбулаторного лечения или совместного  с ним пребывания в стационарном лечебно-профилактическом учреждении, в течение которого по новому закону выплачивается пособие по временной  нетрудоспособности, не может в общей  сложности превышать 60 календарных  дней по всем случаям ухода за ребенком в календарном году, а в случае заболевания ребенка, включенного в перечень заболеваний, определяемый федеральным органом исполнительности власти, – не более 90 календарных дней в календарном году по всем случаям ухода за этим ребенком. Прежние правила никаких ограничений не предусматривали, и пособие по временной нетрудоспособности выплачивалось в течение всего периода осуществления такого ухода.

Во-вторых, в случае ухода  за больным ребенком в возрасте от 7 до 15 лет пособие по временной  нетрудоспособности выдается, как и  ранее, до 15 календарных дней. Однако закон уже не содержит нормы, предусматривающей  его выплату в течение всего  периода, если по заключению врачебной комиссии ребенок нуждается в более длительном уходе. При этом общая продолжительность выплаты пособия по временной нетрудоспособности в этом случае ограничена еще меньшим периодом – не более 45 календарных дней в календарном году по всем случаям ухода за этим ребенком.

Ограничения продолжительности  выплаты пособия установлены  даже в тех случаях, когда в  уходе нуждается ребенок-инвалид  в возрасте до 15 лет. Максимальная продолжительность  выплаты пособия за время ухода  за ним ограничивается 120 календарными днями в календарном году по всем случаям ухода за этим ребенком. Ранее продолжительность выплаты  пособия по уходу за таким ребенком, не достигшим 18 лет, не ограничивалась каким-либо сроком. Кроме того, не было ограничений продолжительности  выплаты пособия и за время  ухода за детьми в возрасте от 7 до 18 лет, страдающими заболеваниями  крови, онкобольными, ВИЧ-инфицированными.

Закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ не предусматривает ограничения  каким-либо сроком продолжительности  выплаты пособия по уходу за ребенком, который ВИЧ-инфицирован, но только в период совместного пребывания с ребенком в стационарном лечебно-профилактическом учреждении и в случае болезни  ребенка, связанной с поствакцинальным осложнением.

Законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ предусмотрена очень важная норма, отвечающая международным актам  о сохранении ранее приобретенных  прав при определении размера  пособия по временной нетрудоспособности и продолжительности страхового стажа. Так, гражданам, которые приступили к работе по трудовому договору, к служебной или иной деятельности, в течение которой они подлежат обязательному социальному страхованию, до 1 января 2007 г. и которые до 1 января 2007 г. имели право на получение пособия по временной нетрудоспособности в размере (в процентном выражении от среднего заработка), превышающем размер пособия (в процентном выражении от среднего заработка), полагающийся в соответствии с новым законом, пособие по временной нетрудоспособности назначается и выплачивается в прежнем более высоком размере, но не выше максимального размера пособия.

Впервые законодатель предусмотрел возможность снижения размера пособия. Кроме того, в Законе определены периоды, за которые пособие не назначается. Это период освобождения работника  от работы с полным или частичным  сохранением заработной платы или  без оплаты, за исключением случаев  утраты трудоспособности работником вследствие заболевания или травмы в период ежегодного оплачиваемого отпуска; период отстранения от работы, если за этот период не начисляется заработная плата; период заключения под стражу или административного ареста; период проведения судебно-медицинской экспертизы.

В законе предусмотрены основания  для отказа в назначении пособия: наступление временной нетрудоспособности в результате установленного судом  умышленного причинения застрахованным лицом вреда своему здоровью или попытка самоубийства; наступление временной нетрудоспособности вследствие совершения застрахованным лицом умышленного преступления. Данные нормы восприняты из пенсионного законодательства. На наш взгляд, первая позиция весьма спорна, антигуманна. Россия лидирует по числу самоубийств в мире, и, как правило, это лица трудоспособного возраста, работающие. Человек не всегда может справиться с трудной жизненной ситуацией, вызванной низкой зарплатой, безработицей, отсутствием бесплатной медицинской помощи, жилья, образования, перспектив достойной жизни для себя и своей семьи. Именно эти социальные явления чаще всего провоцируют на принятие негативного решения. Государство, устанавливая соответствующие ограничительные нормы, усугубляет положение выживших.

С января 2007 г. законодательные  акты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, предусматривающие  условия, размеры и порядок обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию, применяются в части, не противоречащей Закону от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ.

К сожалению, законодатель не дает четкого ответа на вопрос о  том, как быть с нормативными правовыми  актами, которые были приняты в  большом количестве в советское  время союзными органами, и кто  должен провести систематизацию законодательства.

Из анализа Закона вытекает, что для его реализации необходимо принять значительное количество подзаконных  актов, разъяснений: например, перечень заболеваний, определяемый федеральным  органом исполнительной власти; перечень уважительных причин пропуска срока  обращения за пособием; правила подсчета и подтверждения страхового стажа  и др. Речь идет о ключевых положениях, без которых невозможно правильно  применять новый закон. Конечно же, это следует сделать соответствующему компетентному органу, а не каждый правоприменитель в отдельности должен решать, какая ранее действовавшая норма противоречит новому закону, а какая нет.

ГЛАВА 3. ИНЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ,

КАК ИСТОЧНИКИ  ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

3.1. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники права социального обеспечения

Значительное место в  системе источников права социального обеспечения занимают подзаконные нормативные акты, среди которых, прежде всего, следует выделить указы. Вопросы, касающиеся понятия, основных признаков, сущности и содержания, места и роли указов в системе нормативных правовых актов, их юридической природы, исследование указов не только в традиционном формально-юридическом плане, но и с точки зрения их реального содержания, фактического места и роли в системе других источников права всегда находились в поле зрения ученых, практиков, законодателя на разных этапах становления Российского государства и претерпевали существенные изменения в зависимости от многих социально-экономических, политических и иных обстоятельств.

В учебнике по праву социального обеспечения России отмечается, что на практике первый Президент России не использовал предоставленное ему право законодательной инициативы в области социального обеспечения и издавал нормативные указы, которыми устанавливал соответствующие права граждан в этой области либо изменял права, закрепленные законами.

На примере действия таких  “указов-законов” в сфере права социального обеспечения можно сказать, что они принимались для создания правовой основы формирования новых отношений – отношений в интересах безусловного меньшинства (установление указом доплат к пенсиям только государственным служащим – размер этих сумм в несколько превышал “обычные” пенсии).

В современный период сфера  правового регулирования, охватываемая указами, продолжает оставаться весьма широкой. Думается, однако, что по мере развития правовой государственности, начал конституционализма она сузится, а нормотворчеству Президента РФ придет на смену активная законодательная деятельность Федерального Собрания. Хотелось бы в это верить.

В России действует институт президентства. По Конституции РФ Президент  РФ – глава государства, гарант прав и свобод человека и гражданина, его деятельность призвана обеспечить решение важных государственных  задач, с одной стороны, и согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти – с другой. Полномочия Президента РФ, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной  Конституции (ст. 80, 83, 89). По характеру  своих функций Президент РФ не входит непосредственно в “триаду” разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Все это предопределяет содержание и виды актов Президента РФ и их соотношение с другими правовыми актами.

Конституция РФ 1993 г. не употребляет  прилагательного “подзаконные”  в сочетании со словами “нормативные правовые акты”, но анализ ее статей показывает, что понятие “подзаконные” применимо  по-прежнему для обозначения всех остальных, кроме собственно законов, ступеней иерархической структуры  законодательства.

Указы Президента РФ по своей  правовой природе относятся к  числу подзаконных актов. Этот вывод  вытекает из ст. 80 (ч. 2) и 90 (ч. 3) Конституции. Первая из названных статей провозглашает, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней  политики государства “в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами”. Еще четче решен этот вопрос в ч. 3 ст. 90, где записано, что “указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам”. Упоминание о необходимости соответствия указов Президента РФ не только Конституции, но и федеральным законам отсутствовало в ст. 8 опубликованного в апреле 1993 г. проекта Конституции. Этот пробел был восполнен в ходе доработок проекта в связи с многочисленными замечаниями.

Подзаконный характер указов Президента закрепляется также в  текущем законодательстве. Так, в  Гражданском кодексе РФ устанавливается, что в случае противоречия указов Президента, в которых содержатся нормы гражданского права, “настоящему  Кодексу или иному закону применяется  настоящий Кодекс или соответствующий  закон” (п. 5 ст. 3 ГК РФ). Согласно ст. 5 Трудового  кодекса РФ [11] “указы Президента Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам”.

Говоря о подзаконном  характере указов Президента, следует  отметить разные суждения ученых. Так, некоторые авторы считают, что “было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты”, поскольку они обладают “явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента”, что “президентская власть не тождественна исполнительной власти, не сливается с нею”.

Безусловно, постановления  и распоряжения Правительства обладают менее высокой юридической силой, чем указы Президента. Однако это  свидетельствует только о том, что  среди подзаконных актов существует своя иерархия, в которой указы  Президента стоят выше, чем акты Правительства.

В некоторых ежегодных  Посланиях Президента России Федеральному Собранию настоятельно проводилась  мысль о “неочевидности” подзаконного характера указов Президента; о том, что Президент в силу своего положения  как главы государства “должен  выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы  действующим законодательством”.

Таким образом, анализируя юридическую  природу и характер нормативных  указов Президента России, следует  сделать вывод, что в системе  источников российского права они  наделены высшей юридической силой по отношению к нормативным подзаконным актам и сами являются таковыми.

В Конституции РФ используется разная терминология при характеристике актов Президента РФ. В ст. 90 говорится  о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания  актов Правительства РФ, а в  п. “а” ст. 125 – о разрешении Конституционным  Судом РФ дел о соответствии Конституции  РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные  характеристики раскрывают разные грани  правовых актов Президента РФ.

По своим юридическим  свойствам указы и распоряжения Президента подразделяются на нормативные, содержащие в себе нормы общего характера, и индивидуальные акты. Как и любой иной нормативный правовой акт, нормативные указы и распоряжения, заключая в себе общие правила поведения, рассчитаны на неопределенный круг лиц и на многократность применения, в то время как индивидуальные указы и распоряжения, имея в своем содержании лишь отдельные, конкретные правила поведения, обращены к конкретному лицу или лицам, издаются по конкретному случаю и рассчитаны на однократность применения.