Иные нормативно-правовые акты как источники права социального обеспечения

Согласно Конституции  РФ (п. “е” ст. 84) Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодным  посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Бесспорно, такие послания являются документами, имеющими важное политическое и социальное значение. Посредством  этих посланий Президент информирует  депутатов и общественность о  задачах, стоящих перед страной, о нерешенных проблемах. Послание содержит ряд важных социально-экономических  и правовых инициатив главы государства. Однако все это не дает оснований  рассматривать послания как нормативные  акты или утверждать, что они “обладают  высшей юридической силой, ибо являются конституционными актами, по уровню стоящими выше закона…”

С формально - юридической точки зрения акты Президента обладают такими важными признаками, как: высокое место в правовой системе – после Конституции и законов; прямое действие, общеобязательность, одинаковая юридическая сила на всей территории России; широта регулируемых общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; единоличный порядок издания, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; соответствие и непротиворечие Конституции РФ и федеральным законам; многообразие содержания ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Указы Президента занимают значительное место в системе  источников права социального обеспечения, конкретизируют, дополняют, определяют порядок назначения и выплаты  различных видов социального  обеспечения, а в некоторых случаях  до принятия соответствующего закона оперативно решают проблему в сфере  материального обеспечения: например, выплата различных видов пособий  участникам Государственной программы  по оказанию содействия добровольному  переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей, обеспечение жильем, транспортными средствами некоторых категорий лиц, компенсациями и др.; иногда являются первичными источниками в проведении систематизации законодательства.

Практически в каждом институте  права социального обеспечения действуют указы Президента, принятые в разные периоды становления российской государственности.

Для права социального обеспечения характерны так называемые “юбилейные” указы Президента, которые принимаются к определенной дате в отношении определенных категорий граждан, как правило, имеющих заслуги перед государством и нуждающихся в дополнительной социальной поддержке.

Так, в соответствии с  Указом Президента РФ от 6 мая 2008 г. N 685 “О некоторых мерах социальной поддержки  инвалидов” [12] в связи с празднованием 63-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг. и в целях выполнения обязательств государства в отношении отдельных категорий граждан предусмотрено осуществить следующие меры перед проживающими на территории Российской Федерации гражданами РФ, которые на января 2005 г. состояли на учете в органах социальной защиты населения субъектов Федерации для обеспечения транспортными средствами бесплатно или на льготных условиях в соответствии с медицинскими показаниями:

а) в 2008 г. – обеспечить инвалидов  Великой Отечественной войны, инвалидов  боевых действий, участников Великой  Отечественной войны из числа  лиц, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин, инвалидов из числа бывших несовершеннолетних узников  концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных  фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, бесплатно легковыми автомобилями или выплатить им единовременную денежную компенсацию в размере 100 тыс. руб.;

б) в 2009 г. – обеспечить граждан, ставших инвалидами вследствие воздействия  радиации, а также инвалидов из числа реабилитированных лиц  бесплатно легковыми автомобилями или выплатить им единовременную денежную компенсацию в размере 100 тыс. руб., а инвалидам вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин, инвалидам с  детства и детям-инвалидам взамен предоставления легкового автомобиля выплатить единовременную денежную компенсацию в размере 100 тыс. руб.

Министерству здравоохранения  и социального развития РФ совместно  с органами исполнительной власти субъектов  Федерации поручено сформировать списки граждан, имеющих право на получение  легкового автомобиля или единовременной денежной компенсации. Правительство  РФ должно определить порядок обеспечения автомобилями и выплаты компенсации.

В связи с предстоящим 65-летием Победы в Великой Отечественной  войне 1941-1945 гг., отдавая дань глубокого  уважения ветеранам войны, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2008 г. N 714 “Об обеспечении жильем ветеранов  Великой Отечественной войны 1941-1945 годов” [13] предусмотрено завершить до 1 мая 2010 г. обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 марта 2005 г. ветеранов Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ “О ветеранах” [14].

Правительству РФ поручено в двухмесячный срок разработать  и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона, предусматривающего обеспечение  жильем ветеранов войны за счет средств федерального бюджета исходя из общей площади жилья на одного человека 22 кв. м; предусмотреть при формировании проекта федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг. бюджетные ассигнования для финансирования мероприятий, предусмотренных Указом; обеспечить заключение соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации по реализации мероприятий, предусмотренных Указом; предложить высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации принять дополнительные меры по обеспечению жильем лиц, названных в Указе.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство  РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты формируют правовую основу нормотворческой деятельности Правительства РФ, которая дополняется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 7-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” [15] и Регламентом Правительства [16], утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260, с изменениями и дополнениями, которые были внесены в него в 2008 г.

В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона “О Правительстве  Российской Федерации” и Регламентом  Правительства постановления данного  исполнительно-распорядительного органа содержат в себе нормы общего и  обязательного характера, рассчитанные на многократность применения и на неопределенный круг лиц. В силу этого  они постоянно пополняют нормативно-правовой массив Российской Федерации и неизменно  выступают в качестве источников российского права.

В противоположность им распоряжения Правительства РФ, не обладая качествами нормативности и общеобязательности и будучи изданными по конкретному  случаю, в отношении конкретных органов  или лиц и рассчитанными на однократность применения, выступают  как индивидуальные акты и не являются источниками права. По своему характеру  и содержанию они выступают как  акты оперативного управления и, соответственно, как акты правоприменения.

Правительство РФ обладает весьма широкими и разнообразными полномочиями, реализуя которые, оно принимает  соответствующие акты. В обобщенном виде наиболее важные из этих полномочий закреплены в Конституции РФ. В  более развернутом виде полномочия Правительства РФ представлены в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”. Они касаются фактически всех сфер жизни общества, в частности: обеспечение проведения в России единой государственной политики в области образования, здравоохранения, социального обеспечения; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан и др.

При рассмотрении юридической  природы постановлений Правительства  и характера их отношений с  законами и указами Президента некоторые  авторы акцентируют особое внимание на необходимости проведения более  четкого различия между принятием постановления Правительства “на основании” Конституции, законов и указов Президента, с одной стороны, и принятием их “во исполнение” данных нормативных правовых актов, с другой. Первое трактуется как недопущение противоречий между постановлениями Правительства, Конституцией, законами и указами Президента, а второе – как издание постановлений Правительства во исполнение предписаний, которые содержатся в текущих законах и указах.

Говоря о подзаконном  характере постановлений Правительства, следует обратить внимание на то, что  постановления Правительства –  это акты весьма значимого, относительно самостоятельного конституционного органа страны, роль которого нельзя преуменьшать.

При этом следует иметь  в виду прежде всего то, как справедливо констатируется в юридической литературе, что постановления Правительства РФ, равно как и его распоряжения выступают правообразующим фактором в сфере непосредственного регулирования правовых отношений, формирования и развития всего массива ведомственных актов в сфере жизни граждан.

Правовые акты Правительства  РФ составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои правовые акты в соответствии с решениями  федерального Правительства. Иерархичность  построения органов исполнительной власти предполагает, что федеральные  органы исполнительной власти, правительства  республик, главы администрации  других субъектов Федерации, нижестоящих  звеньев действуют на основе актов  Правительства РФ. Это вытекает из смысла п. 2 ст. 77 Конституции РФ о  единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации  и в деятельности их исполнительных органов.

Ни один закон в праве социального обеспечения не может эффективно применяться, если в его развитие не будет принято соответствующее постановление Правительства, которое, как правило, предусматривает правовой механизм реализации закрепленных в законах социальных прав граждан. Постановления Правительства РФ устанавливают порядок применения норм законов о пенсионном обеспечении, об обеспечении граждан пособиями либо устанавливают дополнительные меры социальной защиты для определенных слоев населения, в связи с чем и выступают в качестве источников права социального обеспечения.

Здравоохранение является важной составной частью социальной политики. Медико-социальная помощь рассматривается  как один из основных механизмов реализации на практике государственной политики в области социальной защиты и  поддержки населения. В современных  условиях особое значение приобретают  обеспечение адекватности финансовых ресурсов государственным гарантиям  в здравоохранении, поэтапное повышение  доли средств, направляемых на финансирование отрасли за счет роста страховых  взносов на обязательное медицинское  страхование юридических и физических лиц, и др.

К числу наиболее распространенных недостатков регионального законодательства о здравоохранении следует отнести  нередко полное дублирование положений  соответствующего федерального закона, отсутствие новых, оригинальных региональных норм, боязнь принимать законы, не имеющие  аналогов на общефедеральном уровне, невысокое качество понятийного  аппарата и иные.

Особую группу составляют законы в сфере социальной защиты субъектов медицинских отношений, определяющие особенности экономической политики по отношению к медицинским учреждениям. Однако в субъектах Федерации такое нормотворчество не получило широкого распространения.

По времени принятия законы субъектов Федерации можно классифицировать на: акты, принятые до появления соответствующего федерального закона, и акты, принятые после вступления в силу соответствующего федерального закона. Как показывает анализ, акты второй группы более унифицированы и в большинстве случаев оригинальных норм почти не содержат. В то же время акты первой группы, отличающиеся некоторыми особенностями в регулировании вопросов здравоохранения, в ряде случаев нуждаются во внесении в них изменений.

3.2. Нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления как источники права социального обеспечения

Министерство социальной политики Нижегородской области  было образовано в 2007 году, когда вступил  в действие Закон Нижегородской  области № 129-З "О Правительстве  Нижегородской области" [17].

Министерство,  в соответствии с федеральным и региональным законодательством, осуществляет социальные выплаты, предоставляет социальные услуги, оказывает помощь в решении  жилищных проблем.

Более 1млн. 468 тысяч 314 человек  в Нижегородской области пользуются мерами социальной поддержки.  На территории региона действуют 83 вида социальных выплат: 65 – областных и 18 –федеральных.

В введении министерства находятся стационарные и нестационарные учреждения: управления социальной защиты населения, центры социального обслуживания, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, дома-интернаты для пожилых людей, психоневрологические интернаты, санаторно-реабилитационные центры.

Непосредственно при участи министерства реализуется несколько  десятков областных целевых программ, в том числе: «Старшее поколение», «Формирование доступной среды  жизнедеятельности для инвалидов  в Нижегородской области», «Нижегородская семья», «Под защитой семьи», «Бесстрашное детство», «Оказание содействия добровольному  переселению в РФ (Нижегородскую  область) соотечественников, проживающих  за рубежом».

В Нижегородской области  введено звание: ветеран труда  регионального уровня, выделены в  отдельную категорию участники  ликвидации аварии на заводе Красное  Сормово, вступил в действие закон  о региональном материнском капитале (денежную помощь выплачивают уже  на рождение второго ребенка), в области  начала работать служба для маломобильных граждан «Социальное такси».