Совершенствование бюджетного процесса в Липецкой области

Применяя инструментарий новой институциональной экономики, можно рассматривать БОР как  институт, включающий правила, устанавливающие  связь между финансированием, эффективностью и результативностью исполнителей; механизмы принуждения к исполнению правил, соответствующих БОР; механизмы  эволюционного развития БОР (обратной связи и реализации вновь доступной  информации в рамках усовершенствования бюджетного процесса, достижения стратегических целей и решения тактических  задач). Первые две составляющие являются "классическим ядром" с точки  зрения определения института в  новой институциональной экономике, в то время как третья указывает  на неотъемлемую характеристику БОР  как системы динамичной и постоянно  развивающейся. [11]

Таким образом, в качестве определения принимается формулировка, которая содержит все указанные  компоненты: БОР - это система бюджетных  отношений, правила которой ориентируют  исполнителей на достижение результатов, обеспечивают их своевременную и  достоверную подотчетность обществу, содействуют выявлению наилучших  способов достижения результатов и  методов совершенствования системы  бюджетных отношений, причем данные правила поддерживаются специализированными  механизмами принуждения и адаптации  к изменяющимся обстоятельствам. Правила  организации бюджетного процесса должны включать шаблоны действий, а также  их последовательность не только в  рамках штатных ситуаций, но и в  случае необходимости адаптировать процедуры бюджетного планирования к изменяющимся обстоятельствам  или выявленным брешам в соответствующей  нормативной базе. [11]

Общее условие обеспечения  эффективности внедрения БОР  и устойчивости результатов реформирования бюджетного процесса связано с пересмотром  роли государства в экономике. БОР  сопряжено с решением таких вопросов, как совершенствование государственного управления (включая реформу государственной  службы) и реформа регулирования  экономики (в том числе вычленение регулируемых секторов, определение  режимов регулирования, перспектив их смягчения/ужесточения, а в более  общем плане - создание условий для  функционирования механизма отбора структурных альтернатив, среди  которых регуляторные альтернативы, то есть альтернативы с активным участием государства, составляют лишь некоторое  подмножество). [11]

БОР может рассматриваться  как более эффективная альтернатива сметному бюджетированию (СБ) только в  том случае, если удается минимизировать риски значительного роста трансакционных издержек ввиду наличия сильных  стимулов к стратегическому манипулированию  информацией участниками бюджетного процесса, снижения результативности государственного аппарата, возникновения  значительных отрицательных внешних  эффектов. Именно поэтому ключевую роль играет создание специальных поддерживающих механизмов, позволяющих снять (или  существенно снизить) риски серьезных  провалов и сбоев в организации  бюджетного процесса. К их числу  относятся рис 7.

Совокупность указанных  механизмов представляет собой необходимое  условие работоспособности БОР, а их отсутствие, по сути, означает имитацию реформы бюджетного процесса.

Рисунок 7 — Механизмы  снижения рисков в организации бюджетного процесса

Строго говоря, поддержание  БОР может осуществляться в двух формах: с использованием механизмов, характерных для СБ (БОР), или совокупности специализированных механизмов (БОР2), позволяющих нивелировать риски  сбоев в функционировании БОР. Попытка  совершенствования соответствующих  областей вне системного подхода  обречена на провал с вероятным снижением  качества функционирования государства. [11]

Траектория реформирования бюджетных отношений как на федеральном, так и на внутриведомственном  уровнях зависит от совокупности (по отношению к индивиду/группе индивидов) факторов. Для лиц, принимающих  стратегические решения на самом  высоком уровне, такими факторами  являются политическая конкуренция  и состояние государственных  финансов. На межведомственном и внутриведомственном  уровнях значимыми факторами  служат: частота трансакций; специфичность  активов; неопределенность. Далее с  использованием инструментария экономической  теории трансакциониых издержек, элементы которого были разработаны О. Уильямсоном, будут рассмотрены вопросы обеспечения  эффективности и устойчивости результатов  реформирования бюджетного процесса. [11]

Во-первых это частота  трансакций. Частота трансакций исследуется с учетом условий окупаемости специализированных механизмов, обеспечивающих работоспособность системы бюджетирования. При случайных или единичных трансакциях подобные механизмы не окупаются с точки зрения соотношения выгод (выражающихся, например, в снижении трансакционных издержек) и издержек их функционирования. В зависимости от уровня иерархии частота трансакций по-разному воздействует на выбор поддерживающих механизмов. Применительно к процессу подготовки и согласования бюджета ее целесообразно рассматривать в контексте воспроизводимости во времени соответствующей модели бюджетных отношений. Более того, на уровне системы бюджетных отношений в целом возможна значительная экономия на масштабе при осуществлении инвестиций в создание и поддержание специализированных механизмов. В случае непосредственного предоставления государственных услуг значение имеют воспроизводимость во времени и объем их предоставления. [11]

Особый интерес с точки  зрения издержек реализации внутриведомственных  и межведомственных соглашений представляет влияние частоты трансакций, реализуемых  между государственными служащими. Чем она выше, тем выше степень  персонифицированности обмена, ниже издержки контроля и адаптации "локальных" соглашений. Вместе с тем высокая  степень персонифицированности  способна породить такую форму оппортунистического  поведения, как оказание влияния  на доверителя (принципала), включая  сопутствующие "издержки влияния". Таким образом, эффективность той  или иной формы управления трансакциями будет зависеть и от того, насколько  удается избежать проявления оппортунизма. [11]

Во вторых это специфичность  активов. В рамках реформы бюджетных  отношений под инвестициями в  специфические активы мы понимаем затраты  на внедрение новых, характерных  для БОР технологий бюджетного процесса, а также институтов, которые посредством  формирования стимулов для его участников воздействуют на эффективность использования  соответствующих технологий. В первую очередь речь идет об инвестировании в технологии, опосредующие процесс  принятия и согласования решений, разрешения конфликтных ситуаций, воспроизводства  и использования релевантной  информации, а также о затратах на разработку и изменение организационного дизайна. Подобные инвестиции проявляются  в виде как непосредственных материальных и физических затрат на внедрение  соответствующих технологий и институтов, так и расходов на формирование специфического знания. При этом репутацию лиц, принимающих  стратегические решения, можно тоже рассматривать как элемент инвестиций в новации бюджетного процесса, что  усугубляет проблемы неопределенности и оппортунистического поведения. Ключевое значение здесь имеют механизмы, создающие гарантии окупаемости  таких инвестиций. [11]

В третьих неопределенность. Рост неопределенности может приводить  либо к выбору стандартной технологии (соответствующей СБ), либо к имитации процедур принятия решений, механизмов управления и контроля в рамках БОР. В условиях реформы бюджетных  отношений отказ от инвестиций в  специфические институты и технологии или их имитация автоматически приведут к невозможности использования  процедур отбора и внедрения эффективных  ДСА. Вот почему с точки зрения адаптации поведения адресатов  к институциональным изменениям в рамках бюджетной системы особое внимание следует уделять тому, что  О. Уильямсон называет "поведенческой  неопределенностью".[11]

Внедрение новых ограничений  при переходе от СБ к БОР, как правило, входит в противоречие с устоявшейся  моделью поведения государственных  служащих. Более того, у индивидов  есть достаточно сильные стимулы  скрывать или искажать релевантную  информацию в своих интересах, что  повышает уровень неопределенности для контрагента. В этих условиях ключевой является проблема слабого  доверия к информации, поступающей "снизу", что ограничивает ее использование  в процессе принятия стратегических решений, ответственность за которые  несут избираемые политики или центральные  агентства. [11]

Изменение формальных правил само по себе может стать причиной неопределенности. Важное значение для  госслужащих имеет неопределенность, связанная с изменением политического  курса. Так, смена лиц, принимающих  стратегические решения, может означать и смену навязываемой сверху модели поведения и требований к человеческому  капиталу чиновников, что оказывает  воздействие на стратегию их поведения  Вот почему в отсутствие достоверных  обязательств со стороны инициаторов  реформы бюджетного процесса относительно дальнейшего воспроизводства БОР  непосредственные его участники  не будут иметь достаточных стимулов к осуществлению специфических  инвестиций в человеческий капитал - важное условие обеспечения высокого уровня внедряемых внутриведомственных  механизмов контроля, планирования и  управления. Кроме того, дисфункциональность  информационных потоков (в первую очередь  индикаторов результативности) в  системе бюджетного планирования может  привести к существенному искажению  стимулов и использованию информации в частных интересах работников [11]

Отметим, что здесь проявляется  довольно сильный эффект дополняемости: обладание сотрудниками одного ведомства  необходимой квалификацией по организации  бюджетного процесса не гарантирует  работоспособности технологии, соответствующей  БОР. Более того, отсутствие такого рода дополняемости порождает риск негативных побочных эффектов в части  стимулов тех работников, которые  владеют данной технологией.

Основными критериями выбора между БОР1 и БОР2 становятся не только экономическая и адаптационная  эффективность, но и мотивация адресатов  изменения к производству релевантной  информации, способствующей усовершенствованию контрактных и производственных отношений. Для группы лиц, принимающих  решения относительно целесообразности осуществления инвестиций в специфический  человеческий капитал, создание и поддержание  специализированных механизмов управления и контроля, значимый параметр - риск, связанный с политической и административной ответственностью. Относительные преимущества и недостатки БОР1 и БОР2 определяются качеством системы оценки. результативности органов власти, степенью их подотчетности  обществу, уровнем политической конкуренции, характеристиками механизма принуждения  к исполнению формальных правил. При  этом чем выше уровень неопределенности и риска, тем вероятнее выбор  БОР1.

Проблема создания сильных  стимулов в контексте межведомственных отношений усложняется недостаточными возможностями переключения на альтернативного  исполнителя (а также смены руководства), что не позволяет формировать  достоверную угрозу смены контрагента. Это ограничивает доступные механизмы  защиты соглашений (поскольку речь далеко не всегда идет о контрактах, имеющих юридическую силу), а значит, влияет на характеристики выбора. Тогда  чем выше уровень потенциальной  конкуренции, ниже издержки переключения на альтернативного контрагента, уровень  неопределенности и издержки мониторинга, тем выше стимулы к осуществлению  специализированных инвестиций в создание механизмов управления, соответствующих  БОР. [11]

Для обеспечения социально-экономической  эффективности использования бюджетных  ресурсов принципиальное значение имеют  настройка системы санкций и  стимулирования, а также формирование такого механизма их применения, который  позволял бы минимизировать вероятность  появления ошибок первого и второго  рода. [11]

Санкции - инструмент создания издержек для действующих лиц  в целях недопущения действий (бездействий), нарушающих установленные  правила. Вопрос о применении санкций  с точки зрения коррекции поведения  участников бюджетного процесса характеризуется  двумя аспектами: пресекательным и  сдерживающим (предупредительным), причем важно соотношение между ними, поскольку, чем значительнее негативные последствия нарушения установленных  правил, тем больше отдача от реализации сдерживающей функции механизма  принуждения. [11]

Поскольку функционирование любого механизма принуждения связано  с действиями людей, оно неизбежно  сопряжено с ошибками как следствием ограниченной рациональности. К ошибкам  первого рода мы будем относить неприменение установленных санкций в том  случае, если нарушение правила имело  место, а также применение более  мягких санкций за нарушение, которое  предполагает более жесткое наказание. Ошибки второго рода предполагают применение санкций там, где для этого  нет достаточных оснований или  применение чрезмерно жесткого наказания. Ошибка второго рода может быть связана  с возникновением отрицательных  внешних эффектов. [11]

Основной методологической предпосылкой представленного здесь  анализа является предположение  о том, что санкции имеют значение с точки зрения достижения того или  иного результата тогда и только тогда, когда они затрагивают  отдельного человека, то есть входят в  расчет (оценку) индивидуальных выгод  и издержек в процессе принятия индивидуальных решений. [11]

Процедуры бюджетного планирования должны быть сконструированы так, чтобы  обнаружение факта их нарушения  было достаточно простым и адекватным. Иными словами, признаки нарушения  должны отражать наличие самого его  факта. Но установление факта нарушения  не решает проблемы настройки стимулов, если будут неправильно определены нарушители и некорректно оценена  степень их вины. [11]

Для соблюдения правил необходимы их гаранты, которые вместе с тем  являются субъектами, способными в  случае их нарушения применить санкции. Поскольку механизм применения санкций  за нарушение правил бюджетного планирования не является одноуровневым, это должно найти отражение и в наборе гарантов их соблюдения. Для субъектов  бюджетного планирования такого рода гарантом может выступать бюджетная  комиссия на уровне правительства РФ. На втором уровне это могла бы быть административная комиссия СБП, которая  будет принимать решения в  отношении отдельного сотрудника или  сотрудников. [11]

Если при контроле сметы  трансакции могут достаточно эффективно поддерживаться директивными механизмами  управления, то при увеличении степени  автономности исполнителей в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, а также акценте  на контроле конечного результата данного  механизма становится недостаточно. Дело в том, что возрастает асимметрия информации между доверителем (принципалом) и исполнителями (агентами), что сопровождается возникновением феномена так называемой "работы на показатель". Ситуация усугубляется и тем, что на стадии внедрения новых механизмов бюджетирования контролировать необходимо не только конечные результаты, являющиеся продуктом  выполнения своих функций исполнителями, но и качество внедряемых внутриведомственных  механизмов управления и планирования, ориентированных на результат. Высокий  уровень асимметрии информации оставляет  широкое поле для оппортунистического  поведения исполнителей в виде имитации внедрения механизмов управления, соответствующих  принципам БОР. [11]