Программа социально-экономического развития г. Барнаула на 2008-2017 г как основа государственной политики на мировом уровне

С точки зрения организации  и функционирования государственного управления, формирования и осуществления  целеполагания огромным потенциалом  обладает демократия. Не случайно в  современном мире только государства, избравшие демократическую форму  организации власти, добились высокого развития экономики, уровня жизни, социальной защиты. Демократически организованное общество предоставляет наиболее широкий  спектр прав и свобод гражданам государства, вовлекает их в процесс выработки  и определения целей государственного развития, дает им реальную возможность  влиять на государственную власть и  контролировать ее. «Демократия, - отмечал  А. Токвиль, - не обеспечивает людям наиболее квалифицированное управление, но она производит то, что часто не могут создать способнейшие правительства, а именно - всепроникающую и неуемную активность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были обстоятельства. Таковы истинные преимущества демократии». Цели государственного управления в условиях демократии обретают надежную поддержку со стороны гражданского общества. Гражданское общество обладает огромным демократическим потенциалом и является своего рода питательной средой, в которой может жить и развиваться демократия. Только в условиях демократии и развитого гражданского общества народ становится субъектом формирования целей государственного управления, у него появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей причастности к политике государства, чувство гражданской ответственности.

При структурировании целей  государственного управления следует  исходить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает  множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать  и дополнять основную цель. Таким образом, можно выделить цепь основных видов целей государственного управления: общественно-политические - социальные - духовные - экономические - организационные - деятельностно-праксиологические - информационные - разъяснительные.

Цели общественно-политического  развития имеют особую значимость. В них выражена общая направленность государственного курса на долгую перспективу. Ошибки в определении этих целей  имеют, как правило, тяжелые последствия. Так, с принятием в 1960-е гг. программы  коммунистического строительства  в СССР была провозглашена цель - «нынешнее поколение советских  людей будет жить при коммунизме». При этом также выдвигалась цель «догнать и перегнать Америку». Цели общественно-политического развития носят комплексный характер и  определяют качественное состояние  общества как системы. Конституция  Российской Федерации 1993 гг., закрепив федеративную форму государственного устройства и демократический строй, изменила всю систему парадигм общественного  развития и предопределила общественно-политические цели государственного управления. Это  коренным образом повлияло на все  остальные цели государственного управления. При этом необходимо иметь в виду традиционные особенности российского  менталитета, сформированного под  влиянием многовекового жестко централизованного  государственного управления.

Цели социального развития определяются общественно-политическим курсом государства. Применительно  к современной России они включают обеспечение условий для развития социальной структуры, создания «среднего  класса» - опоры политической стабильности, достижения достойного человека уровня и качества жизни.

Весьма деликатной сферой государственного управления является духовная жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, насколько  велико было влияние духовного настроя, общеобразовательного и научного потенциала на развитие их экономики, политики, культуры, образа жизни. Сохранив, несмотря на поражение  во Второй мировой войне, свои достижения в области образования и культуры, тщательно оберегая национальные традиции, Западная Германия и Япония, например, смогли в короткий исторический срок бросить вызов крупнейшим государствам мира. Цели государства в области  управления духовной жизнью не имеют  ничего общего с духовным насилием, навязыванием идеологических штампов, всепроникающей цензурой. Они заключаются  в создании оптимальных условий, в том числе экономических, для  развития духовной культуры, обеспечения  свободного доступа к ее ценностям  широких слоев населения.

Целями государственного управления в экономической сфере  являются определение долгосрочной стратегии экономического развития страны, создание оптимальных условий  ее реализации для обеспечения реального  и устойчивого роста материального  благосостояния граждан. В области  управления производственными процессами цели государства состоят в том, чтобы обеспечить хозяйственную  самостоятельность и высокую  активность управляемых объектов, их умение действовать в условиях как  внутренней, так и международной  конкуренции.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании системы функциональных и организационных  структур, их институциализации, способной обеспечить соответствующее влияние субъекта управления на объект управления.

Деятельностно-праксиологические цели предполагают оптимизацию человеческого фактора и конкретизацию деятельности всех структур и составных частей управляемой системы на основе максимального приближения к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.

Информационные цели государственного управления предполагают установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между субъектом  и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем и  достоверность информации о состоянии  управляемой системы, для оперативной  корректировки управляющего воздействия  на объект управления. Без этого  условия абсолютно невозможно принятие правильных решений.

С информационными целями тесно связаны разъяснительные  цели, которые играют важную роль в  государственном управлении, поскольку  граждане государства должны отчетливо  представлять себе, какие задачи решает государство, какими мотивами руководствуются  органы власти при принятии тех или  иных, в том числе и непопулярных, решений. Поскольку в управлении всегда присутствует элемент принуждения  и ограничения свободы деятельности управляемого объекта, то аргументированная  информация о протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную  необходимость, значительно ослабляет  социальную напряженность, оказывает  мобилизующее воздействие.

Приведенная классификация  целей государственного управления отражает их горизонтальный срез и  не дает еще представления об их субординации. Для того, чтобы расположить их по значимости, требуется построение древа целей государственного управления.

Цели государственного управления формируются исходя из целей государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной стратегической целью, стержнем государственной политики, стволом, от которого, как ветви, идут все остальные цели государственного управления, выступает обозначенная в начале главы конституционная  цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное  развитие человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются  людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества на определенном этапе его  развития, они объективны по своей  сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные  отрезки, в течение которых с  учетом меняющихся обстоятельств и  наличия определенных ресурсов выдвигаются  оперативные цели, которые в свою очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более частный характер [13, C.114].

Корректировка движения по направлению  достижения стратегических целевых  установок осуществляется посредством  тактических целей. Последние требуют  от субъекта управления высокого управленческого  мастерства, способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому тактические  цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными. Общие цели охватывают весь комплекс государственного управления. Частные - отдельные подсистемы. По результатам  цели государственного управления могут  быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По отношению к главным целям  могут возникать побочные (вторичные), которые нередко связаны с  преодолением разного рода препятствий  при достижении основных целей. 

1.2 Принципы государственного  управления и их классификация

Каждому историческому периоду  в развитии производительных сил  и общественных отношений соответствует  своя система целей государственного управления. Однако, эти цели не должны носить волюнтаристского характера и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Реализация целей государственного управления основывается на базисных положениях, которые заключаются  в принципах государственного управления. Принципы - это исходные, фундаментальные  положения, ориентиры, проверенные  теорией и практикой. Они содержат в себе закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и ошибок человечество накопило в течение многих веков. «Управление, - писал президент Международной  академии управления Гарольд Кунц, - искусство, подобное медицине или инженерному делу, которое должно полагаться на лежащую в его основе науку - концепции, теории, принципы и методы».

По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. В отличие от закономерностей, которые  действуют независимо от воли людей, принципы реализуются в результате их сознательной деятельности, будучи определенным образом поняты и интерпретированы ими. В силу этого они достаточно часто отягощены элементами субъективизма. Однако данное обстоятельство не дает оснований считать принципы по сути своей субъективными. Действенность принципов государственного управления значительно повышается, а их объективный характер проявляется наиболее полно, если они находят соответствующее правовое закрепление. Например, в теории управления известна группа принципов делегирования полномочий. Они могут с успехом применяться в различных отраслях управленческой деятельности, а могут и не применяться или применяться выборочно. Однако при создании федерации принцип разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов получает конституционное закрепление. Что касается, например, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, то возникла необходимость в принятии специального федерального закона, который закрепил бы порядок и принципы этого важнейшего аспекта федеративных отношений.

Поскольку государственное  управление многообразно по избранным  целям и решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические, объективно необходимые, устойчивые связи и  отношения, присущие именно этому виду управленческой деятельности, выявляются и находят должное обоснование  в заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе. Социальный организм изобилует таким количеством связей и отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначительное отклонение или разрыв, в какой либо цепочке взаимоотношений влечет за собой цепную реакцию с непредсказуемыми последствиями.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы  к классификации и систематизации принципов управления. С учетом специфики  государственного управления можно  выделить следующие подсистемы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные), организационно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и  общецелевую направленность управления, вторые - ее организационную и технологическую  стороны, третьи касаются главным образом  непосредственного руководства  деятельностью людей, участников управленческого  процесса и исполнителей.

Данная классификация  не является исчерпывающей. Признанный авторитет в теории администрирования  Анри Файоль утверждал, что число принципов управления не ограничено, и что любое правило, любое административное средство занимает свое место среди принципов, во всяком случае на все то время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании. Поскольку охватить все богатство принципов, используемых в практике государственного управления, - задача изначально непосильная, остановимся на рассмотрении общесистемных принципов, имеющих наиболее существенное значение для этого вида деятельности [10, C. 26].

Имея в виду, что общество рассматривается как система, блок общесистемных принципов можно  подразделить на социально-ценностные и социально-функциональные. К первой подгруппе относятся: гуманизм, демократизм, социальная ориентированность управления и др. Вторую подгруппу образуют: системность, научная обоснованность, объективность, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность, саморегулирование, каузальность (причинность), дополнительность, информационная достаточность, оптимальность (эффективность), эволюционизм, вероятность прямой и обратной связей и др.

Говоря об общесистемных  принципах управления, следует иметь  в виду, что общество как система  принципиально подчиняется всем требованиям теории систем, однако фактор человеческого целеполагания  существенным образом отличает его  от всех иных систем живой и неживой  природы. В обществе, как субъект, так и объект управления в равной мере обладают социальной активностью, и субъект управления не может  не считаться с реакцией на свою деятельность объекта управления. Поэтому  названные общие принципы в равной мере применимы к управлению всеми  сферами общества, в том числе  и к государственному управлению.

Общество представляет собой  сложную систему, и поэтому ведущим  принципом управления по праву можно  считать принцип системности. По характеристике взаимодействия с окружающей средой системы бывают закрытые (замкнутые) и открытые. Также и общества (государства) могут быть закрытыми и открытыми. Первые жестко детерминированы волей  субъекта управления, обратная связь  между субъектом и объектом управления для них не имеет существенного  значения. Управление движением этой системы для достижения цели осуществляется посредством принципа директивного управления. Типичным примером такого подхода была советская плановая система. Произвольно задавалась цель, заранее определялась траектория движения к ней, которая корректировалась различными директивными указаниями. Хотя планирование носило тотальный (всеобъемлющий) характер, осуществлявшие его органы не были в состоянии обеспечить достоверность  и полноту информации, которая  ложилась в ее основу. В результате советская директивно-плановая экономика  оказалась крайне неэффективной  и расточительной. Второй вид - открытое общество, свободное от жестко заданного  варианта развития, предполагает плюралистический подход и в качестве принципа достижения цели использует принцип терминального  управления, т.е. свободного программирования движения. В этом случае система  самоорганизуется, что обеспечивает ей поддержание равновесия и устойчивости путем своевременной корректировки курса на основе обновления информации и прогнозирования движения. Данный подход позволяет системе быть более адаптированной к негативным воздействиям внешней среды, ошибкам управления и т.д., что, в конечном счете, обеспечивает ей более высокую эффективность по сравнению с закрытой системой. Правда, в этом случае усложняются весь процесс выработки решений и вся система управления в целом.