Устав муниципального образования как нормативной основы муниципального управления

     Конституция Российской Федерации установила принципы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов федерации о местном самоуправлении. Согласно Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться законом Российской Федерации, законами или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.     Это одно из новых условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.     Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, само выполнение полномочий, а во-вторых - продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.     Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения не только с точки зрения законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти может установить порядок отмены решений органов местного самоуправления.²

     Конституция Российской Федерации определяет, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Поэтому, как и по другим предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы.

     Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении многогранно, постоянно совершенствуется и расширяется.

     Базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в августе 1995 года. В настоящее время действует новый ФЗ от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый закон имеет принципиальную особенность. Закон о местном самоуправлении №131 ФЗ разработан и принят в соответствии с пунктом «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ. Закон вступает в силу 1 января 2006г. Отдельные положения вступили в силу 8 октября 2003г. Он содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие отраслевые законы. Реализация закона предполагает существенные изменения в сложившейся системе административно-территориального устройства, цель которых обеспечить эффективность управления развитием на местном уровне. Это, в свою очередь, является необходимым условием качественного улучшения управления на федеральном и региональном уровнях, так как позволяет сконцентрировать усилия на реализации собственной компетенции.

     Актуальной остается проблема перехода поселений на режим устойчивого развития. Формирование дееспособного местного самоуправления является  лишь необходимым условием устойчивого социально-экономического развития городских и сельских поселений. Как отмечает председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрый³, принятие новой редакции Закона о местном самоуправлении не исчерпывает всех необходимых мер по пореходу к устойчивому развитию поселений. В ближайшем будущем эти задачи будут чрезвычайно актуальными. Их дальнейшее законодательное обеспечение дожно стать одной из приоритетных задач Государственной Думы четвертого созыва.

     Следует отметить прежде всего, что в Законе о местном самоуправлении №131-ФЗ существенно различаются понятия «населенный пункт» и «поселение». Если термин «населенный пункт» в Законе используется в общепринятом значении («место, где живут люди»), то понятие «поселение» дополняется новым содержанием. Поселение- это место, в границах которого живущие люди осуществляют местное самоуправление. При этом в границы «поселения» могут быть включены несколько населенных пунктов.

     В соответствии с Законом о местном самоуправлении №131-ФЗ вся территория РФ должна быть разделена на муниципальные образования. Вводится пять категорий муниципальных образований:

• сельское поселение (входит в состав муниципального района);
• городское поселение, входящее в состав муниципального района;
• городской округ-городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
• внутригородская территория города федерального значения.

      Вся «территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения⁴, разграничивается между поселениями» (п.1 ч.1 ст.11). Все категории поселений могут состоять из нескольких населенных пунктов.

     Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

     В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти  субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления.

     В  Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается издание

     федеральных законов, в задачу которых входит урегулирование ряда вопросов, лишь обозначенных в статусном законе⁵. Это федеральные законы о государственных минимальных социальных стандартах (ст. 4 указанного Федерального закона), о порядке судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 4 и 52), об установлении ответственности за нарушение сроков и порядка ответов на обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 26), об общих условиях использования земель, находящихся в границах муниципальных образований (ст. 29), об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях  и закрытых административно- территориальных образованиях (ст. 4 и 12), о порядке передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств в связи с наделением их законом отдельными государственными полномочиями (ст. 4,  36), о порядке компенсации дополнительных расходов местному самоуправлению, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти (ст. 4), об установлении порядка получения органами местного самоуправления платы за пользование природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст. 40).

     Все эти законы  примыкают к общим принципам организации местного самоуправления, определение которых входит в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

     Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст.7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых  федеральных законов  - «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

     Существенное значение для определения порядка формирования органов местного самоуправления имеет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». По сути, это тоже общефедеральные основы организации выборов в Российской Федерации, регламентирующие довольно подробно все стадии избирательного процесса применительно ко всем выборам в Российской Федерации, в том числе к выборам в органы местного самоуправления.

     Именно в целях развития федеративных начал в России значительный объем законодательства в сфере местного самоуправления возложен в полном соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на субъекты Российской Федерации.

     После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Государственная Дума только через Конституционный Суд смогла настоять на необходимости в установленный законом, а затем измененный срок провести выборы органов местного самоуправления, без которых нельзя говорить о самом существовании этого демократического института.

     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят с учетом федерального устройства государства.

     Определяя предметы ведения местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не установил, какие же органы - федеральные или субъектов Федерации регламентируют компетенцию местного самоуправления. Надо полагать, что поскольку компетенция входит в содержание понятие системы местного самоуправления, и ее установление относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

     Среди федеральных законов, отдельные нормы которых регулируют компетенцию органов местного самоуправления, выделяются кодексы Российской Федерации (гражданский, семейный, водный и другие). Многие правовые нормы, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления, содержатся также в законах Российской Федерации и федеральных законах, посвященных регламентации государственной политики в отдельных сферах общественной жизни, решению крупных экономических и социальных проблем. Это законы «О связи», «О недрах», «О государственной поддержке малого предпринимательства», «Об образовании», основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и другие.

     Отдельные полномочия органов местного самоуправления содержатся также во многих законах, принятых по относительно конкретным проблемам. Например, в Федеральном законе от 16 мая 1995 года «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их  приватизацию» устанавливается, что нельзя приватизировать указанные учреждения в течение трех лет, кроме того определено, что в советы комиссий, решающих вопросы приватизации, обязательно включаются представители органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 17 июля 1996 года «О национально- культурной автономии» говорится, что национально- культурная автономия имеет право получать со стороны органов местного самоуправления поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры.

     В Федеральном законе от 8 мая 1996 года «О производственных кооперативах» определяется, что органы местного самоуправления содействуют развитию этих кооперативов, в частности путем установления для них налоговых и иных льгот прежде всего в сферах производства товаров и оказания услуг, приоритетного обеспечения кооперативов нежилыми помещениями с правом их выкупа, земельными участками, доступом к получению государственных заказов, а также к получению необходимой для их деятельности информации.

     Есть группы федеральных законов, которые прямо не называя органы местного самоуправления в составе участников возникающих на их  основе правоотношений, на деле весьма существенно влияют на их полномочия⁶. Причем подчас они серьезно ослабляют финансовое положение органов местного самоуправления. Типичный пример тому - установление Федеральным законом от 12 января 1995 года «О ветеранах» гражданам - участникам и инвалидам Отечественной войны, военнослужащим, уволенным в запас, и другим лицам преклонного возраста ряда льгот, в том числе 50 % оплаты жилплощади и коммунальных услуг. Поскольку не последовало никаких компенсаций расходов из Федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, хотя в самом Федеральном законе устанавливается принцип разделения этих расходов между уровнями управления, все они легли на плечи местного самоуправления. Конечно, для муниципалитетов это оказалось непосильной ношей. В результате чего, в одних случаях, они просто не выполняли Федеральный закон, а в других  - сократили на сумму представительных льгот отдельные социальные программы.