История и современное правовое регулирование

Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной  власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней  активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного самоуправления, таких как Ассоциация городов  Северо-Запада, Ассоциация сибирских  и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов, Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.) Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей муниципальных ассоциаций.

Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые  в последние два года в области  реформы местного самоуправления, явились  следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия представителей объединений  в работе Конституционного Совещания, во всех рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде  объединений кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной  власти и управления. Реальным результатом  их лоббистской деятельности явилось  проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления, на котором было принято  решение о создании Совета по реформе  местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного координировать деятельность государственных структур по реализации положений Конституции  РФ о местном самоуправлении.

Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый  этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной  компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с субъектами Федерации).

В связи с изменением задач  на новом этапе реформы неизбежно  и изменение принципов деятельности и формирования Совета по местному самоуправлению при Президенте России.

Преобладающее участие в  работе Совета на первом этапе представителей федеральных органов государственной  власти - "госчиновников" было неизбежно  продиктовано необходимостью поддержки  различными федеральными органами власти и ведомствами процесса законодательного обеспечения реформы, и, прежде всего, ее организационного этапа. В процесс  обсуждения первоочередных проблем  проведения реформы, таким образом, "втягивались" руководители федеральных  структур, участвующих в согласовании готовившихся федеральных законопроектов, а также члены Государственной  Думы и Совета Федерации, способные  лоббировать идею реформы в Федеральном  Собрании (таким образом, формировалась "федеральная группа" поддержки  реформы местного самоуправления). При этом треть состава Совета была все-таки представлена муниципальными деятелями, прошедшими выборы населением.

Ясно, что для 1995 года, когда  был создан Совет, соотношение: треть - федеральные должностные лица, треть - избранные руководители субъектов  и члены Федерального Собрания, и  треть – выборные муниципальные  деятели, наиболее объективно представляло расклад сил и интересов между  уровнями власти при проведении реформы  местного самоуправления.

Как уже говорилось, в  результате первого этапа реформы  практически сформировался слой муниципальных деятелей, в силу принципов  своего существования вынужденный  добиваться обеспечения условий  эффективности своей деятельности, а значит, и способный формулировать  совместный муниципальный интерес  как на региональном, так и на федеральном уровнях. В связи  с этим неизбежно изменение и  принципов формирования, и административного  статуса Совета по местному самоуправлению, то есть прежде всего расширенное (до двух третей) представительство муниципального уровня и обеспечение обозначенной в Послании Президента Российской Федерации на 1997 год функции координации и контроля за ходом реформы местного самоуправления.

Создание такого мощного  координационного центра как Совет  по местному самоуправлению в Российской Федерации, наряду с сильной единой общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические, так  и экономические интересы муниципальных  образований, и позволит обеспечить в ближайшее время наиболее полный и эффективный учет муниципальных  интересов на федеральном уровне власти.

§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ  ОРГАНОВ ВЛАСТИ

_К

ак отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок  в стране" (1997 г.), важнейшее влияние  на развитие и укрепление новой государственности  России в предстоящие годы будут  оказывать процессы, связанные с  реформой местного самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и структур власти в  Российской Федерации.

До недавнего времени  положение осложнялось тем, что  при сформировавшемся за последние  годы мощном слое муниципальных политиков  и руководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальных  советов и др.) практически отсутствовала  единая государственная политика и  координация работы всех ветвей власти по становлению местного самоуправления, решению его экономических и  социальных проблем.

В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая роль Президента Российской Федерации как  гаранта конституционных прав граждан  Российской Федерации. В целях осуществления  более эффективного взаимодействия Президента Российской Федерации и  федеральных органов государственной  власти с вновь избранными органами местного самоуправления назрела необходимость  усиления активности политики Президента Российской Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенное усиление роли и значения существовавшего  с 1995 года Совета при Президенте Российской Федерации по местному самоуправлению, для чего было определено, что:

не менее половины членов Совета должны являться выборными должностными лицами муниципальных образований;

необходимо предусмотреть  организацию при Совете постоянно  действующих комиссий по основным

проблемам реализации реформы  местного самоуправления;

предусмотреть возможность  оформления решений Совета указами  и распоряжениями Президента Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года ?278 "О  первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию "Порядок  во власти -

порядок в стране" в  целях согласованного проведения реформы  местного самоуправления предусматривал необходимость создания на федеральном  уровне координационного центра по делам  местного самоуправления, а также  поручал Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента представить Президенту предложения о разработке системы  правовых, финансовых и организационных  мер, направленных на реализацию реформы  местного самоуправления.

В соответствии с Посланием  Президента РФ на ближайшие два года задачами государственной политики в области местного самоуправления являются:

завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление  и развитие местного

самоуправления;

создание необходимых  условий для формирования финансово-экономической  основы местного

самоуправления;

продолжение осуществления  мер по государственной поддержке  местного самоуправления.

Учитывая многоплановость  этих задач, необходимы следующие меры по указанным направлениям реформы.

Правовые меры должны быть направлены прежде всего на завершение формирования федерального законодательства, создающего правовые основы финансово-хозяйственной  самостоятельности местного самоуправления.

В настоящее время эта  задача может быть решена путем доработки  проектов федеральных законов о  Налоговом и Бюджетном кодексах, "О финансовых основах местного самоуправления", "О государственных  минимальных социальных стандартах", законодательного установления порядка  расчета и компенсации местным  бюджетам затрат на осуществление органами местного самоуправления отдельных  полномочий органов государственной  власти Российской Федерации, дополнительных расходов и утраченных доходов, возникающих  в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти.

Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной  самостоятельности местного самоуправления во многом зависит от органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны  федеральных органов государственной  власти. Учитывая недостаточное обеспечение  органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой  деятельности, эта помощь может оказываться  путем разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной  деятельности.

Финансовые меры должны предусматривать  создание условий для обеспечения  экономической, и прежде всего - финансовой самостоятельности муниципальной  власти в целях наиболее полного  решения вопросов местного значения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных практических механизмов финансирования государством отдельных государственных  полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, а также  компенсации увеличения расходов или  уменьшения доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений, принятых органами государственной  власти.

Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и  прямого финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование  практики межбюджетных отношений между  федеральным и местными бюджетами, то есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам межбюджетных отношений.

Имеет смысл проработать  также вопрос о создании условий  для возможности кредитования муниципальных  образований с помощью кредитно-финансовых учреждений, к примеру, созданием  государственного банка муниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной  России существовал и был успешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского кредита).

Нельзя обойти такой важнейший  источник финансово-экономической  самостоятельности

муниципальных образований, каковым является муниципальная  собственность на землю, гарантированная  Конституцией Российской Федерации. Необходимо в кратчайший срок разработать и  соответствующим образом утвердить  порядок отнесения земельных  участков к муниципальной собственности, для того, чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой ситуации, в которой они  порой оказываются, пытаясь реализовать  это свое конституционное право.

В организационной сфере  выделяются два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной  власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо прежде всего самой государственной  власти, Правительству Российской Федерации  в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активнейшего участия  в проведении которых органов  местного самоуправления, муниципальных  деятелей эта сложнейшая задача обречена на провал.

Второй круг проблем - совершенствование  организации местного самоуправления, в том числе методическое обеспечение  органов местного самоуправления по вопросам структурной организации  управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также  подготовка муниципальных кадров. Эта  задача может быть решена созданием  системы непрерывного обучения муниципальных  служащих. В связи с этим предстоит  реализация перспективной Федеральной  программы государственной поддержки  местного самоуправления.

С целью создания мощного  координационного центра по делам местного самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 года ? 531, предусматривающий образование  на базе Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению (являвшегося  номинальным совещательным органом) Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. В целях обеспечения  эффективной деятельности Совета Президент  Российской Федерации лично возглавил  работу Совета по местному самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение  о Совете и его состав, с участием ряда руководителей Государственной  Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств  и ведомств. Более половины состава  Совета, в соответствии с его Положением - выборные главы муниципальных образований.

На Совет возлагается  разработка государственной политики в области местного самоуправления, обеспечение взаимодействия федеральных  органов власти, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления по ее реализации, решение других важнейших  вопросов развития местного самоуправления, подготовка соответствующих предложений  Президенту Российской Федерации.

Для осуществления задач, возложенных Указом Президента Российской Федерации, Совет имеет право  запрашивать и получать в установленном  порядке необходимые материалы  от федеральных органов власти, органов  власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных  лиц, а также заслушивать на своих  заседаниях информацию соответствующих  должностных лиц.