Основные подходы принятия государственных решений

Специфика данного уровня принятия решений проявляется и в том, что здесь применяются в основном два основных типа регуляторов: политические приоритеты и ценности, а также действующее законодательство. При этом именно последнее является основным регулятором постановки и реализации общественных целей. В то же время политическую ответственность, как правило, несут высшие чиновники и часть среднего звена госаппарата.

Таким образом закон, рациональность, профессиональная компетентность чиновников и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии государственных решений на данном уровне, В то же время очевидны и те факторы, которые могут ослабить качество управленческой деятельности государственных органов, существенно сузить возможности государства как центра принятия эффективных управленческих решений. В частности, к ним можно отнести сложную хозяйственную ситуацию, непрофессионализм работников сферы управления, ограниченность финансовых (материальных) ресурсов государства, противоречивость законодательства, конфликт между мнением политических и хозяйственных руководителей по тому или иному кругу вопросов. Снижают эффективность управления и действия чиновников, стремящихся приватизировать рабочие органы государства, т.е. криминализирующие свою профессиональную деятельность. В ряде случаев играет свою негативную роль и нежелание крупных чиновников переходить - в силу масштабности их производственных задач - к более открытой общественности, публичной форме деятельности.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли экономических органов государства, которые становятся все более полноправными участниками процесса выработки общезначимых решений. Растет и их автономность и самостоятельность. Бели раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая узко ведомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического руководства - как это происходило, в частности, в России в 1917 г.), то теперь государственная администрация обладает несравненно большими возможностями в деле проведения собственной линии, влияющей на позиции политических лидеров. Одним словом, структуры хозяйственно-распорядительной деятельности получают сегодня все больше возможностей "делать политику", то есть вырабатывать приоритеты и цели государственного развития, не привлекая к этому выборных политиков.

Одновременно ведущими источниками развития данного уровня принятия государственных решений становятся кадровые механизмы, способствующие повышению качества управленческой деятельности государственных служащих (проведение профессиональных экзаменов, учет опыта и заслуг и т.д.); совершенствование законодательства и повышение оперативности принятия необходимых правовых актов, уточнение процедурной стороны управленческих действий; совершенствование организационной структуры управления; накопление и оптимальное перераспределение ключевых ресурсов и другие аналогичные механизмы.

Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, структуры экономического планирования неуклонно набирают политический вес и укрепляют свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулировки общественных целей.

Административный уровень принятия государственных решений

Свой специфический вклад в процесс принятия решений вносит и административный уровень, на котором государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархиизированных организаций, подчиняющих свою деятельность сформулированным выше целям политического и макроэкономичекого управления. По сравнению с первым и двумя, более высоким и уровням и административный уровень выполняет вспомогательные по сути задачи. Однако, они носят не технологический, а сущностный для государства характер. Показательно, что, видимо, учитывая именно эту сущностно необходимую роль административных структур, некоторые ученые относят весь уровень их деятельности к разновидности политического. Так, К. Меир пишет, что «реальная проблема с дихотомией политика/администрирование состоит в том, что мы ... изучаем различные части политического процесса». Коротко говоря, управленческая задача, которая решается на этом уровне, носит двоякий характер и состоит в сохранении (развитии) организационной структуры системы государственного управления и поддержании непосредственных контактов с гражданами как потребителями оказываемых государством услуг.

В рамках этой "административной фазы" (Б. Гурней) управления государство, с одной стороны, как бы поддерживает свой организационный хребет, позволяющий обеспечивать все необходимые для него как особого института функции по принятию решений. С другой стороны, административный уровень позволяет государству налаживать деловые коммуникации со своими гражданами как потребителями (клиентами), (сильно, слабо) заинтересованными в получении определенных товаров и услуг конкретных государственных организаций и учреждений.

На этом уровне государственные структуры по сути организационно обслуживают выше стоящие решения, но при этом разрабатывают также и собственные цели, относящиеся, как бы к микроуровню государственной деятельности. В рамках первой задачи здесь поддерживаются внутри- и меж организационные взаимоотношения исполнительных и законодательных структур; внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов; прохождение документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. Другими словами, этот уровень принятия решений реализует особые аппаратные законы и технологии принятия решений, формируя тем самым некую логику служебных и человеческих отношений. Нередко такие формы деятельности могут иметь и весьма существенный масштаб, влияющей на осуществление государственных целей и даже государственной политики в целом (например, когда командир воинской части вопреки указаниям даже политического руководства может спровоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством). Однако, в целом эти организационные действия носят вспомогательный характер при разработке и реализации государственных решений.

Такой же по сути характер управленческих действий сохраняется и при обеспечении коммуникаций с гражданским населением. Все принимаемые здесь микро-решения, строго говоря, также являются формами воплощения более широких, поставленных вышестоящими органами целей. Все действия административных структур носят конкретный и всегда измеряемый (временем, перемещенными ресурсами и другими показателями) характер. Поскольку их действия обладают непубличным характером, то тем самым из их круга действий исключаются соответствующие технологии (дебаты, оппонирование и проч.) принятия решений. В этой связи следует подчеркнуть и определенную независимость административной элиты от общественности, ее структуризацию вокруг целей, в основном определяемых выше стоящим начальством. По сути только политики могут качнуть бюрократию в сторону общества.

Правда, на этом уровне решаются некоторые принципиальные задачи, в частности, касающиеся соотношения управленческих прерогатив государства и общества. Так, ориентируясь на сугубо местный контекст, государственные структуры могут целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; обслуживания лиц с тяжелыми заболеваниями; патронирования определенной категории лиц с условно досрочным освобождением или девиантным поведением и т.д.). Или же, напротив, «забирать» решение каких-то проблем у общественности.

Главными регуляторами деятельности административных структур являются служебные инструкции, деловые технологии, система профессиональных знаний и внутренние (этические) кодексы. В то же время здесь же присутствуют возможности для формирования И механизмов самоорганизации и самоуправления, расширяющих влияние административных структур в деле обеспечения государственных решений. Одновременно такого рода способы и технологии действий дают им возможность лучше учитывать привычки и запросы граждан, традиции общества, и тем самым оптимальнее регулировать вмешательство государства в соответствующие социальные процессы.

Противоречивость межуровневого взаимодействия при принятии государственных решений

Как можно видеть каждый из выделенных уровней процесса принятия решений поддерживает свой собственный баланс отношений государства с обществом и другими контрагентами. Но главное, что на каждом из этих уровней складываются специфические критерии диагностики проблемы, принципы определения эффективности принятых решений, свои приоритеты и технологии разработки альтернатив, признаки компетенции и силы воздействия управленческих органов. Разные отношения складываются и у представителей этих управленческих уровней. К примеру, политики способны контролировать очень широкий круг отношений в государстве. ( Не случайно, как заметил В. Антер, в этом случае у них складывается «преимущественное партнерство» по отношению к бюрократии). В то же время они, несмотря на свои позиции в государстве, как правило, временно занимают такие позиции. В то время как госчиновничество - в качестве профессионалов-управленцев - обладает более устойчивой позицией в аппарате управления и может пережить не один кабинет министров. А это уже ставит политиков в зависимость от аппарата.

Наряду с определенностью уровней принятия решений, в государстве присутствуют и некие пограничные между ними зоны, сферы определенной размытости уровней. Это, в частности, проявляется при выполнении чиновниками политических функций (например, при резком повышении общественной значимости деятельности министерства по чрезвычайным обстоятельствам или спортивного ведомства при проведении Олимпийских игр).

Как бы то ни было, но можно констатировать, что по сути в государстве существует три основных потока целеполагання, сочетание которых и дает реальную картину принятия решений. Так что, строго говоря, применительно к конкретной ситуации и столь же конкретной проблеме теоретически невозможно однозначно ответить на вопрос, где же существует главный центр принятия решений.

Политическое давление лидера обладает не только вертикальным, но и горизонтальным характером. Зачастую оно связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

Конечно, даже признавая наличие такой внутренней противоречивости управленческих уровней (временами доходящей до раздробленности действий управленческих структур), ее нельзя преувеличивать. Ведь в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений. Это особенно заметно в стабильных демократических государствах, где наличествуют единые ценностные приоритеты, компетенция правящих элит, мощные традиции развития гражданского общества.

Правда, социально-экономическая динамика и изменения в культурной среде общества по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех управленческих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и переходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные. Американский исследователь Г. Миттсбург писал в связи с этим о том, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом.

В науке предложено немало моделей урегулирования межуровневых противоречий. При этом главную роль ученые, как правило, отводят взаимоотношениям политиков и государственной бюрократии. Так, хорошо известие традиционный подход М. Вебера (предлагавшего чтобы статусные полномочия политиков были бы устойчиво доминирующими, а бюрократии принадлежала бы сугубо техническая роль). Сходные идеи высказывал и В. Ленин, указывавший, что поскольку «политика требует решительных перемен, гибкости, умения перехода», то руководители это должны прекрасно осознавать и требовать, чтобы аппарат сохранял «твердость» и был годен для любых маневров политиков. Немало сторонников и у противоположной идеи, предполагающей, что корпоративные интересы и позиции бюрократии как профессионального сегмента управления должны преобладать при постановке обще коллективных целей в государстве.

Сегодня эти идеи дополнились множественными модернистскими (описывающими деятельность сотрудничающего с гражданскими структурами чиновничества), транзигологическими (утверждающими стиль деятельности ориентированной на самою себя бюрократии) и прочими моделями, предлагающими собственные рецепты урегулирования их отношений. В этом плане ученые видят зависимость урегулирования этих отношений от поведения партийно ориентированных (Ф. Риггс) и политизированных корпусов бюрократии. Другие теоретики, к примеру, К. Сикстон предлагают весьма дифференцированные способы урегулирования их отношений, выделяя различные модели последних (например: формально-конституционные, где доминирование политиков сочетается со служебной ролью бюрократии; контробразцы официальной версии, в которых фиксируется более высокое позиционирование чиновников; политико-административные, обозначающие бесконфликтный, договорной характер их отношений, а также экономические, указывающие на детерминированность поведения бюрократии законами занятости и другими материальными соображениями). Высказываются идеи преодоления подобных противоречий и за счет коммерциализации системы государственного управления. Вполне применимыми выглядят и предложения более «взвешенного соотношения между экономическими и административным и мерам и воздействия», обусловленные более дифференцированным подходом к интересам всех участвующих в принятии решений акторов.

Стоит, однако, подчеркнуть, что большинство предлагаемых моделей исходит из однозначно устанавливаемых взаимоотношений политиков и чиновников. В то же время, как было показано, все служебные (и многие неформальные) связи политиков и чиновников (а равно и других участников принятия решений)трансформируются в зависимости от общецелевых установок, характерных для каждого отдельного уровня государственного управления. Иными словами, при формировании целей в рамках разноуровневого механизма принятия государственных решений у этих акторов складываются различные связи и отношения, в принципе не обладающие однозначным содержанием.