Основные подходы принятия государственных решений

Так что, если и говорить о какой-то единой форме урегулирования межуровневых противоречий, то для этого можно использовать только механизм поддержания гибкого сотрудничества между выборными политиками и государственными служащими. Этому, в свою очередь, могло бы способствовать:

- соответствие характера власти  типу экономического роста и  организационным принципам строения  государства;

- институализация более интенсивного взаимодействия (при диагностике, выборе альтернатив) политиков и высших чиновников(особенно ключевых фигур в принятии решений);

- более органичное разделение  полномочий между чиновниками  высшего (среднего) звена и выборными  политиками;

- усиление ценностной интеграции системы управления; снижение структурной раздробленности власти;

- ограничение практики политических  назначений в госслужбе;

- увеличение сроков выборности  важнейших политических структур;

- внедрение качественной оценки  квалификации чиновничества и т.д.

Предлагаемые меры могут только снизить уровень противоречивости между уровнями принятия решений. Однако, несмотря ни на какое расширение взаимосвязей между уровнями государственного управления, его политический и административный компоненты и структуры никогда не сольются и не сформируют органически единого механизма принятия решений. В частности, бюрократический аппарат никогда - даже в условиях краха режима и государства в целом - не возьмет на себя функции политического сегмента управления. Одним словом, процесс принятия государственных решений и дальше - пока будет существовать данный социальный институт - «обречен» быть полем столкновения различных форматов и подходов принятия решений. При этом сохранится и механизм формирования повестки дня (в частности, за счет проникновение различных проблем в поле ответственности государства путем обретения политического характера).

Сущность и специфика процесса принятия государственных решений

Все выше сказанное позволяет нам более развернуто и точно охарактеризовать специфику принятия государственных решений, показать его отличительные черты по сравнению со всеми иными - и прежде всего корпоративными - процессами целеполагания. Итак, к такого рода чертам можно было бы отнести следующие принципиальные моменты:

- процесс принятия государственных  решений представляет собой сочетание  качественно разнородных типов  отношений между основными игроками, сориентированными на различные цели и функции. Иным и словам и, принятие государственных решений – это перманентный процесс объединения, интеграции, сведения в единый функционально организованный процесс целеполагания различных по характеру действий акторов. Соединение же качественно различных потоков действий происходит на основе и за счет их организации и институализации;

- система государственного управления  связана с представительскими  механизмами, трансляцией интересов крупных социальных аудиторий, что предполагает публичный характер согласования интересов и оглашения (вынесения) решений. На практике же весь комплекс этих задач в значительной степени проецируется на индивидуальную работу лидера, узкой группы лиц, осуществляющих функции политического руководства и которые в решающей степени замещают своими действиями все крупно масштабные манифестации интересов и потребностей. В этом смысле публичность принятия государственных решений постоянно оспаривается технологиями микрополитического взаимодействия;

- неформальный, основанный на человеческих  взаимоотношениях комплекс связей  лидера (его команды) встраивается в систему формальных, ограниченных процедурами взаимоотношений, институционально-ролевые и функционально определенные связи. Таким образом, принятие государственных решений представляет из себя процесс перманентного сочетания двух различных(формальных и неформальных)систем требований к ЛПР. Причем в силу наличия механизмов легитимации власти (основанных на апелляции лидера и политических структур к общественности) в государстве не существует ни стандартных, ни общеобязательных правил разрешения такого рода противоречий. Поэтому в управленческой деятельности государства - и особенно на его высших уровнях - при принятии и реализации решений не существует однозначного приоритета правовых норм, процедур и правил служебной деятельности;

- наличие политического уровня в процессе принятия государственных решений практически выводит государство в более широкое пространство взаимоотношений власти и общества, где государство выступает одним из игроков, претендующих на завоевание приоритетов в распределении и перемещении ресурсов;

- существенной спецификой рассматриваемого  процесса является и постоянное  противостояние центров принятия решений (ЦПР) с политической оппозицией, то есть теми постоянно позиционированными в политическом пространстве структурами, которые не обременены формальной ответственностью и видят своей задачей постоянное оппонирование действиям властно-управленческих органов. Тем самым оппозиция превращается не только в структуру критического оппонирования правительству, но и в элемент постоянного усиления (а временами и нагнетания) напряженности действий органов власти и управления. Одновременно оппозиция за счет своей оппонирующей активности способствует выведению теневых и полутеневых способов согласования или принятия решений наружу, придания им публичной формы;

- при принятии масштабных социальных  решений общеколлективные интересы  в деятельности различных органов государственной власти и управления могут замещаться узкогрупповыми интересами элитарного слоя, правящих классов. Другими словами, в процессе принятия решений постоянно действуют механизмы соскальзывания государственных структур к стилистике корпоративного управления, минимизации и даже исключения интересов гражданских сил, которые обусловливают сами основы существования государства и механизмов публичного правления;

- благодаря политическому характеру  закладываемых в основание государственных  решений приоритетов, процесс выдвижения и реализации целей основывается на применении по преимуществу качественных методов диагностики, прогнозирования и выработки планов правительственных действий;

- характер ответственности политиков, а, следовательно, и признание достижения  принятых решений, связаны не столько с успешным характером реализации поставленных целей и результативностью деятельности государственных органов, сколько с осуществлением эффективной коммуникации власти с общественностью, поддержанием баланса во внутриэлитарных отношениях, повышением легитимности правления;

- принятие государственных решений  суть форма сочетания целенаправленных  и стихийных факторов, упорядоченных и спорадических связей и отношений. При этом объяснение правительством (органами власти и управления) своих действий как исключительно целенаправленных, способствующих интеграции общества и достижению интересов граждан становится непременной формой сопровождения всей управленческой деятельности властей.

С учетом всего вышесказанного можно заключить, что принятие государственных решений представляет собой разноуровневый процесс целеполагания (целеосуществления), формирующийся на основании сочетания стихийных, оппозиционных (правящему режиму) и сознательно выстраиваемых планов правительства, формирующийся по мере совмещения институциональных и неформальных приоритетов ЛПР и на основе их соучастия с гражданскими структурами и экспертным сообществом и в конечном счете ориентированный не столько на реализацию поставленных руководством задач, сколько на поддержание позитивной для государства коммуникации с общественностью. С содержательной точки зрения данный процесс направлен на преобразование общественных (общеколлективных) интересов в сформированные руководящими органами публично реализуемые цели. Однако, установки на необходимое обществу распределение (перераспределение) ресурсов и соответствующее урегулирование социально значимых проблем постоянно замещаются корпоративными интересами сил и структур, де факто контролирующих государственные (политические) статусы. Разнообразие форм осуществления процесса принятия решений (включающих разработку и проведение государственной политики, официальных кампаний и акций, а также антикризисной политики) дополняется дифференциацией форматов регулирующих действий государственных органов, применяющих власть и осуществляющих влияние, контроль, управление и активность в режиме postfactum.

Иными словами, принятие государственных решений предполагает не столько процесс производства обязательных норм и институализированных условий для трансформации общественных чаяний в соответствующих целей, сколько противоречивое взаимодействие разнообразных, сочетающих формальные прерогативы единого центра власти (управления) с возможностями иных структур различного уровня, оказывающих влияние на разработку и реализацию общеколлективных задач. В конечном счете эта сложная комбинаторика взаимоотношений различных институтов, структур и автономных акторов, демонстрирует, как их совокупная деятельность встраивается в заданные законом и процедурами нормативные рамки. Но при этом деятельность руководящих структур всегда выходит за ограничения данных требований.

Конечно, обязательное для всех решение от лица государства в конечном счете объявляет та или иная официальная структура, обладающая соответствующими прерогативами и правами. Однако, сугубо содержательно это решение всегда формируется в процессе установления (поддержания) большого количества (формальных и неформальных) контактов внутри сложной сети ролевых взаимодействий, «расколотой на временные и часто меняющиеся коалиции, порождаемые конкретными обстоятельствами». Причем не только представители гражданских или, к примеру, бизнес-структур могут проявлять свою частную заинтересованность в выработке тех или иных общеколлективных целей, но и сами чиновники, как правило, не соответствуют статусу нейтральных посредников при принятии решений, «проталкивая» при постановке государственных целей собственные интересы. Как справедливо отмечает О. Харкордин, они «не служат каким-либо внешним интересам, а скорее имеют свои собственные очевидные интересы, такие как выживание, приспособление, рост и контроль над окружающей средой», которая, впрочем, также состоит «из других государственных чиновников ..., а также менеджеров и руководителей крупных частных корпораций, профсоюзов, профессиональных ассоциаций, устойчивых групп интересов и т.д.»

Так что, как можно видеть, характер принимаемого решения в государстве в значительной степени определяет та группа (сообщество, институт, конкретная политическая фигура), которая контролирует основные статусы и ресурсы в государстве. В свою очередь это означает, что государство (одновременно выступающее и в виде особого института, и масштабной формы объединения людей на определенной территории), может предоставлять возможности для установления контроля над принятием решений не только легальным, имеющим на это соответствующие права структурам, но и иным лицам и объединениям, способным помимо своих официальных полномочий реально контролировать процедуры разработки целей, доминируя в этом процессе над другими акторами. С другой стороны, сказанное означает и то, что через механизм принятия решений государство может быть взято под контроль или «поглощено» любыми крупными социальными акторами: корпусом политиков, чиновничьим аппаратом, бизнес-корпорациями, гражданскими и международными структурами. Иными словами, это «седалище власти» (Т. Гоббс), постепенно выстраивавшееся как структура, дистанцированная от персоны отдельного правителя, в конечном счете превратилась в поле, свободное для агрессии со стороны различных социальных акторов.

Природа и отличительные черты механизма принятия государственных решений

Многократное воспроизводство и институализация обозначенных выше черт и особенностей процесса принятия государственных решений закрепляет и соответствующий, относительно устойчивый механизм принятия решений, предполагающий наличие достаточно алгоритмизированных действий и взаимодействий участвующих в нем акторов. Другими словами, механизм как бы абсорбирует наиболее важные процессуальные особенности принятия государственных решений, не только придавая устойчивость наиболее показательным типам взаимодействия участвующим в нем игрокам, сколько демонстрирующим присущий этому взаимодействию характер, стиль, способ функционирования и форму движения.

С учетом процессуальных особенностей принятия государственных решений данный механизм в самом общем виде можно было бы определить как институализированную плюральную структуру маятникого типа с одновременно и многократно смещаемыми контурами активности. Говоря точнее, механизм принятия государственных решений институализирует процесс колебательного движения центра принятия решений по взаимосвязанным (но относительно самостоятельным) направлениям деятельности ЛПР. Другими словами, это означает, что при урегулировании конкретной проблемы центр принятия государственных решений перманентно перемещается (туда и обратно) по важнейшим контурам деятельности данного института:

от режима осуществления власти к другим формам регулирования социальных отношений (влиянию, контролю, управлению, кризисному управлению или поступравленческим реакциям);

- от приоритетных отношений  с обществом (гражданскими структурами) к аналогичным связям с другими контрагентами государства (бизнесом организациям и, зарубежными странами, международным и образованиями и прочими акторами);

от политических к хозяйственно-экономическим или административным приоритетам выработки управленческих альтернатив и целей;

- от легальных к легитимным (и  даже неправовым) методам регулятивных  действий;

- от центральных органов государственной  власти (управления) к периферийным (региональным, местным) и наднациональным центрам власти, влияния и управления (и в этом смысле от вышестоящих - в государственной иерархии - органов власти и управления к нижестоящим);

от внутринациональных к межгосударственным (международным) критериям и приоритетам оценки и решения внутренних и внешних проблем;

- от одной конфигурации политико-административных (правящих групп) элит к другой.