Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления (на примере Чувашской республики)

Унификация территориальной организации МСУ определена введением трех типов муниципальных образований: городские и сельские поселения как отдельный тип, муниципальные районы, городские округа. В итоге формируется двухуровневая система МСУ - с верхним уровнем, обладающим более широкими полномочиями, в лице муниципальных районов, и нижним, к которому отнесено решение вопросов более частного характера, в лице поселений. Городские округа в данном случае выступают в качестве частного случая поселений, которым ввиду их особого статуса отдаются полномочия и поселения и муниципального района, что освобождает их от внутримуниципального соподчинения.

Районы в России традиционно являются основой системы местной власти. Реформа поставила задачу усилить поселенческий уровень, приблизить власть к народу, гражданам. Однако районы, ставшие муниципальными образованиями, не стремятся расстаться с основными своими полномочиями и источниками их финансирования. В значительной степени и региональным властям проще опираться на районы, проводить свою политику через них: ведь районов в регионах - по нескольку десятков, а поселений - по нескольку сотен. В районах управленческая и бюджетная система более или менее отлажены, а в поселениях необходимо все создавать с нуля.

Муниципальные районы заинтересованы оставить в своем ведении основные бюджетообразующие объекты, в том числе предприятия ЖКХ, муниципальное имущество, крупные объекты культуры и спорта, которые могут приносить реальный доход. В связи с этим наблюдается процесс придания перечисленным объектам районного статуса, акционирования предприятий ЖКХ.2

Кроме того, наполнение местного бюджета финансовыми средствами далеко не всегда происходит на основе набора функций, которые исполняет орган местного самоуправления. В ряде регионов подготовлены законодательные акты о передаче отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень, хотя Конституцией РФ предусматривается, что полномочия не могут предоставляться без финансового обеспечения. Сама схема наделения этими полномочиями по принципу: сначала полномочия, а потом финансы - остается неизменной.

Необходимо заключить, что российский федерализм, генетически восходящий к советской командно- распределительной системе, не может быть признан благоприятной средой для укоренения субсидиарности.3

Актуально не просто разграничение наличных предметов ведения, полномочий и функций, но и определение условий появления и принципов введения новых необходимых предметов ведения, полномочий и функций и ликвидации устаревших.

Соответственно, аналогом перехода от плановой экономики к рыночной, саморегулируемой является принятие подхода, при котором распределение предметов ведения, полномочий и функций осуществляется не раз и навсегда, а может меняться в зависимости от экономической целесообразности, но строго в рамках правового поля.

Существенный вклад в формирование и государственное регулирование между Российской Федерацией и ее субъектами внесло принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года. Несмотря на то, что органы местного самоуправления согласно нормам статьи 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, они осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками. Более того, в соответствии с нормами Закона о МСУ органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, несмотря на их важное место в системе местного самоуправления, остаются до сих пор мало изученными и разработанными, и, следовательно, достаточно проблематичными. Учет местной специфики в этом случае обязателен.4

В связи с этим требует рассмотрения проблема договорных взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В федеральном законодательстве отсутствуют нормы, прямо предписывающие такие взаимоотношения, однако законодательно закреплена самостоятельность государственной и муниципальной власти в определении форм реализации своих полномочий, что дает основания для вывода о принципиальной допустимости договорных взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления при наличии взаимного желания.5

По состоянию на сегодняшний день формирование нормативной базы, которая бы четко и ясно определяла процедурные вопросы перераспределения собственности в связи с новым распределением полномочий, еще не завершено. В результате на местах процесс перераспределения собственности приобретает хаотичный и конфликтный характер. Конфликты возникают и будут возникать далее, пока не появится возможность их разрешения на четко прописанном правовом поле.

Гражданский кодекс РФ не внес достаточной четкости, ясности в разделение федеральной собственности и собственности субъектов Федерации, в отнесение к государственной собственности таких важнейших объектов как земля и другие виды природных ресурсов. В ст. 214 ГК РФ указывается лишь, что ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, являются государственной собственностью и что средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями образуют государственную, региональную и муниципальную казну; о принципах разделения ресурсов ничего не сказано.

Гражданский кодекс РФ (ст. 125) только косвенным образом указывает, какие государственные и муниципальные органы правомочны приобретать и осуществлять права и нести обязанности от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Согласно ГК РФ «органы власти действуют в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Подобные «отсылочные» определения не способствуют внесению ясности и затрудняют регулирование федеративных отношений, которые, по своей сути, являются отношениями между органами, субъектами власти федерального, регионального, местного уровней.

Как следует из изложенного, российское законодательство закрепило только самые общие положения, регламентирующие имущественные отношения и разделение прав и полномочий управления между Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, что послужило одной из причин возникновения трудностей, противоречий, столкновения интересов и даже конфликтных ситуаций между федеральными, региональными, местными органами власти по вопросам распределения ресурсов, использования ресурсных источников.

Чтобы устранить или ослабить негативное влияние законодательных пробелов пришлось строить отношения между Российской Федерации и ее субъектами на основе временных, заменяющих законы, двусторонних соглашений между Правительством Федерации и Администрацией (Правительством) отдельного субъекта Федерации, с которым заключается соглашение.

В связи с преобладающей ориентацией российской экономики на внутреннее использование и экспорт сырьевых ресурсов, энергоносителей особую остроту приобретает частично упомянутая выше проблема собственности на источники минерального и углеводородного сырья. Несовершенство сложившихся механизмов использования минерально- сырьевой базы и землепользования, их экономико-правовой основы проявляется прежде всего в отсутствии четкости понимания распределения собственнических прав и полномочий между претендентами на доступ к ресурсам.

Сохраняющаяся неупорядоченность экономических и правовых механизмов природопользования проявляется в том, что согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В то же время Конституция не указывает зоны, пределы, границы каждой из этих форм. Земельный, Лесной, Водный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон «О недрах» фиксируют преобладающее значение государственной федеральной собственности на природные богатства. В то же время многие, если не все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования намекают, в неявной форме утверждают, что природные ресурсы на территории данных объектов представляют исключительное достояние самих субъектов.

Отмеченные противоречия, несогласованности порождают неупорядоченность и возникновение напряжений в федеративных отношениях.

На наш взгляд, в связи с несовершенством сложившейся в России рыночной системы хозяйствования, незавершенностью рыночных реформ и повсеместно наблюдаемым стремлением растаскивать государственное, публичное достояние по частям, целесообразно сохранить приоритеты государственной федеральной собственности на природные источники, обеспечивающие долгосрочные ресурсные потребности всей страны и поддержание ее экспортного потенциала.

Применительно к природно-сырьевым источникам ресурсов регионального значения целесообразно установить принцип сохранения за государством своего рода контрольного пакета акций и функций надзора и контроля, тогда как остальные собственнические, распорядительные функции, часть контрольного пакета акций могут быть переданы субъекту Федерации, на территории которого расположены природные ресурсы. В свою очередь, субъект Федерации должен делегировать часть своих полномочий собственности и управления природными ресурсами муниципальным образованиям, в зоне размещения которых находятся эти ресурсы.

Не менее остра проблема трансформации и развития федеративных отношений в сфере землепользования, в особенности сельскохозяйственного. По нашему мнению, превалирование федеральной земельной собственности в области аграрного землепользования нельзя признать оправданным. Многообразному и гибкому использованию сельскохозяйственных угодий более способствует собственность на землю субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и предусмотренная Конституцией частная собственность на землю.

Российский федерализм включает в качестве органично присущей ему части бюджетный федерализм, под которым согласно установившейся мировой практике понимают устройство бюджетной системы государства, построенной по принципу наделения каждого уровня государственной власти собственным бюджетом и правом располагать, распоряжаться денежными средствами в пределах закрепленных за органом данного уровня бюджетных полномочий. Бюджетный федерализм опирается на равноправие субъектов Федерации и административно-территориальных единиц в финансовых отношениях с федеральным бюджетом, разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между регионами и Федерацией, самостоятельность бюджетов разных уровней.

По замыслу схема и отношения бюджетного федерализма должны быть выстроены таким образом, чтобы объемы доходных и расходных полномочий субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований соответствовали друг другу, не допускали существенного разрыва, особенно в сторону превышения расходных полномочий данного уровня над доходными.

По этому поводу возникают проблемы в отношениях между органами государственного и муниципального управления финансами на разных уровнях, именуемых межбюджетными отношениями. Острота данных проблем во многом зависит от исходного уровня сбалансированности бюджета субъекта Федерации, муниципального образования. Субъекты, обладающие бюджетным профицитом, не нуждаются в трансфертах со стороны бюджета более высокого уровня и становятся его донорами, тогда как при наличии бюджетного дефицита субъекты превращаются в реципиентов, вынужденных покрывать дефицит поступлениями из вышестоящего по уровню бюджета.

Проблемы российского федерализма видятся автору не только в необходимости текущего уравнивания, достижения эквивалентности прав и полномочий разных регионов, оказания бюджетно-финансовой помощи субъектам Федерации, не обладающим источниками, ресурсами, требуемыми для обеспечения среднего по стране уровня социально-экономических показателей производства, обращения, потребления. Принципиально важна и проблема инвестирования средств в экономику и социальную сферу регионов, в человеческий потенциал, что создает предпосылки выхода на требуемую траекторию экономического роста, обеспечивающую достижение желаемого состояния в будущем. Соответственно поддержка отстающих регионов со стороны федеральных органов и других субъектов Федерации не сводится к чисто бюджетному выравниванию доходов. Она должна содержать также инвестиционную составляющую, подкрепляемую повышением инвестиционной привлекательности региона для российских и зарубежных вкладчиков капитала, созданием благоприятного инвестиционного климата.

1.2. Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований

Взаимодействие региональной администрации и органов МСУ можно определить как взаимовыгодное согласование их действий при разграничении полномочий для достижения поставленных целей, главной из которых является социально-экономическое развитие территорий.

Пример алгоритма разграничения полномочий органов управления на региональном и муниципальном уровнях приведен на рисунке 1.

Рис. 1. Алгоритм разграничения полномочий при взаимодействии органов управления на региональном и муниципальном уровнях

Источник: Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы: Альбом схем.-М.: РАГС, 2003.

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации порождает значительный интерес к зарубежному опыту построения взаимоотношений между всеми ветвями власти. Учитывая тот факт, что Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления,6 следует оценить возможность применения опыта европейских стран для решения актуальных российских проблем регулирования экономики муниципальных образований.