Обращения граждан в органы местного самоуправления

1. Муниципальная  власть – это власть подзаконная.  В отличие от суверенной государственной власти она не может реформировать себя и действует в пределах, определенных ей властью государственной.

2. Муниципальное  управление подразумевает обязательное  наличие строго очерченного круга  своих обязанностей, в рамках  которых его решение окончательно и может быть опротестовано лишь судом.

3. В соответствии  с выделенной компетенцией органы  местного самоуправления должны  наделяться самостоятельными ресурсами  в виде доходных источников, муниципальной  собственности, бюджета, муниципальных  земель.

4. Обязательным признаком муниципального управления является наличие выборных органов власти.

С точки  зрения анализа перечисленных признаков  очевидно, что Советы не являлись органами местного самоуправления. И только два периода в их истории можно  отнести к местному самоуправлению – период НЭПа (Новая экономическая политика — экономическая политика, проводившаяся в Советской России начиная с 1921 года) и период действия Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.).

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основываются на тех подходах к определению местного самоуправления, которые изложены в Европейской Хартии местного самоуправления.

Статьями 5, 11, 66, 77 Конституции России установлено, что государственная власть в России имеет два уровня. Она осуществляется в Российской Федерации в целом и в субъектах Российской Федерации, причем оба уровня государственной власти обладают собственными компетенциями. В соответствии со статьями 12, 130, 131, 132 Конституции, в Российской Федерации также признается и гарантируется местное самоуправление. Оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В целом  государственное устройство Российской Федерации, установленное Конституцией, представляет собой сложную общественную систему (рис.1). Ее нижним (базовым) уровнем  является местное самоуправление.

Сегодняшняя Россия есть федеративное государство, в котором действуют:

- федеральная  власть, обеспечивающая единство  конституционного строя, территориальную  целостность страны, гарантии прав  человека и хозяйствующих субъектов,  функционирование объектов федеральной  собственности и т.п.;

- государственная  власть субъектов Российской  Федерации (автономных образований,  республик, краев, областей, городов  Москвы и Санкт-Петербурга), обладающих  полномочиями власти и управления  в соответствии с разделением  предметов ведения с федеральными органами;

- власть  местного самоуправления, основной  задачей которой является реализация  совместных интересов населения  муниципальных образований, решение  вопросов, имеющих местное значение.

Иерархия  этих уровней опирается, прежде всего, на объективные территориально-географические условия, конкретно-исторический опыт развития народов и регионов, реальные социально-экономические и политические процессы взаимодействия и совершенствования субъектов общественных и государственных отношений.

 Рисунок 1.1 Административно-территориальный  состав РФ

Местное самоуправление – это власть организационно обособленная, подразумевающая  невмешательство государства в  местные вопросы жизнедеятельности  людей. Статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий.

При этом система местного самоуправления – это не государство в государстве: она интегрирована в общую  систему государственного управления и занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел – тех пределах, которые устанавливает Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство.

Государство является субъектом местного самоуправления, равно как и местное  самоуправление является субъектом  государства. Государство осуществляет правовыми нормативными актами регулирование  системы местного самоуправления, а местное самоуправление, регламентируя и управляя значительной частью публичных (в том числе и государственных) дел, выступает как субъект государства.

Опытом многих лет доказано, что  в условиях крупного государства, каковым  является Россия, с многообразием географических, природно-климатических, национальных, культурных, экономических условий и особенностей регионов, возможности централизованной системы власти весьма ограничены.

Местное самоуправление в России –  это система власти, которая согласно Конституции Российской Федерации «обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов».

Местное самоуправление имеет все  признаки публичной власти и является в соответствии с Конституцией таковой  наряду с государственной властью.

Местное самоуправление, основываясь  на развитии народовластия, является важнейшим  элементом демократического государственного устройства России. Местное самоуправление предполагает использование разнообразных  форм прямого волеизъявления граждан: местный референдум, собрание (сходы) граждан, муниципальные выборы и др., что значительно расширяет возможности добровольного участия населения (непосредственно или через представительные органы) в решении всех вопросов местного значения. Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе, как на национальном или региональном уровне, решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления. Из необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости, значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики.

Экономическое значение местного самоуправления состоит в том, что оно способствует повышению деловой активности всего дееспособного населения муниципального образования, а, следовательно, увеличивает вклад в развитие региональной и национальной экономики.

Социальное значение местного самоуправления видится, прежде всего, в том, что оно ориентировано на удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов всего населения муниципального образования.

Заметим, что в условиях, когда  категорийно-понятийный аппарат находится  в стадии формирования, целесообразно ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в отечественном законодательстве.

Согласно Федеральному закону «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» – важнейшему документу в законодательной базе местного самоуправления, принятому 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, «местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций».

Приведенное определение базируется на установках Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года. Элементы формулировок ее статей использованы в этом определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч.2 ст. 130); местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч.1, ст. 131).

Необходимо отметить, что определение, изложенное в Федеральном законе № 154-ФЗ, преемственно определению, данному в предшествующем ему Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). Но в новом определении отсутствует понятие «система». Согласно ранее действовавшему закону, устанавливалась единообразная организация местного самоуправления по всей России. Федеральный закон № 154-ФЗ исходит из возможности многообразия форм местного самоуправления.

Для понимания сущности местного самоуправления полезно сопоставить определение местного самоуправления, данное в пункте 1 статьи 2 Федерального закона с определением, приведенным в Европейской Хартии местного самоуправления.

Многое в этих определениях сходно. Это понятия самостоятельности  и собственной ответственности  местного самоуправления, понятия двух форм осуществления самоуправления – непосредственное (прямое) участие граждан и участие через органы местного самоуправления, определена задача местного самоуправления – обеспечение интересов населения.

Однако имеются и некоторые различия. Так, в формулировке Европейской Хартии провозглашается не только право, но и «реальная способность» органов местного самоуправления решать возложенные на них задачи. Отсутствие этих слов - безусловно дефект российской формулировки, так без достаточных экономических и финансовых ресурсов, надежной законодательной базы местное самоуправление не может функционировать эффективно. То есть Федеральный закон в своем определении игнорирует в частности конституционное право населения на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Все эти компоненты сегодня находятся в процессе становления и видимо потребуется определенный период, пока местное самоуправление в России действительно станет эффективно правоспособным.

Преимуществом российской формулировки является наличие в ней понятия «вопросы местного значения» как круга полномочий местного самоуправления по сравнению с неопределенной формулировкой Европейской Хартии «значительная часть общественных дел».

В последнее время в научных кругах обсуждаются предложения об изменении определения местного самоуправления в Федеральном законе, приведения его в соответствие с Европейской Хартией. Предлагаются различные формулировки, но все они исходят из необходимости отражения того, что местное самоуправление есть форма власти (публично-властная деятельность) и что население (непосредственно или через представительные и иные выборные органы местного самоуправления) должно обладать не только правом, и реальной способностью осуществлять эту власть. Данные предложения заслуживают серьезного внимания.

Таким образом, как понятие, местное  самоуправление отражает многообразное  общественное явление, возникающее  в социальной организации под  влиянием ряда особенностей: исторических, географических, политических, экономических, национальных и др. Поэтому местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: социально-философском, политико-правовом, с функциональной точки зрения.

В настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах:

а) местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества;

б) местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

в) местное самоуправление – специфическая  форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Местное самоуправление базируется на системе принципов. Принципы местного самоуправления – это обусловленные сутью народовластия коренные начала, общие идеи и правила, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, осуществляющих хозяйствование и управление местными делами на соответствующей территории.

К основным принципам местного самоуправления относятся: организационное обособление  местного самоуправления в системе  управления обществом и делами государства; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех местных вопросов; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам; ответственность местного самоуправления перед населением.

Следует отметить, что перечень основных принципов этим не ограничивается. Их число, важность, взаимосвязи и взаимообусловленность зависят от особенностей общественного устройства страны и избранной модели местного самоуправления.

1.2. Основные  принципы и методы работы с  обращениями граждан в органах  местного самоуправления РФ

Конституция РФ (ст. 33) и Федеральный  закон (закон № 154-ФЗ) устанавливают  право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, к депутатам  и должностным лицам.

Под обращением гражданина в рамках данного Федерального закона понимаются направленные в госорган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение в указанные органы.