Лекции чешского ученого Бушина

 

1.12.1 прошлые инициативы

 

Еще до решения Еврокомиссии о создании реестр представителей интересов в Евросоюзе были попытки создания единых европейских норм регулирования лоббирование, но безрезультатно. Белая книга о правлении призвала Еврокомиссию и Совет Европарламент переоценить подходы и придти к общим рамкам до конца 2004 года. В июне 2003 Договор этих институтов ЕС о улучшении законотворческих инициатив призвал улучшить координацию подготовительных работ и пользоваться единой методикой оценки последствий. Все три института в 2007 году согласовали работу над совместными принципами оценки последствий, однако только в общих чертах – без конкретных мер и обязательств. Например, стандартный протокол консультации так и не был создан.

 

 

1.12.2 Причины отсутствия общих правил для лоббистов в Евросоюзе

 

1.12.2.1Автономия институтов Евросоюза в области регулирования внутренней деятельности в соответствии с собственными внутренними правилами.

 

Отсутствие общих правил, регулирующих лоббирование в Евросоюзе можно отнести на счет учредительным основам европейских институциональных рамок, которые исходят из принципа равновесия между институтам. Это значит, что каждый институт имеет определенную степень автономии в области регулирования внутренних правил.  Т.е. критической и основной чертой организационной структуры Евросоюза являются полномочия института , по собственной воле и усмотрению, принимать свои внутренние правила и принципы. Вследствие этого, они не обязаны синхронизировать между собой эти конвенции. Например, когда Еврокомиссия формулирует проекты, которые послужат основами улучшенной коммуникации политики Евросоюза, то обращает внимание на то, что новая политика должна относиться с уважением к автономии различных европейских институтов.

 

Принцип внутренней автономии институтов не может оказаться под угрозой действием договоренностей между институтами. Как инструменты регулирования, эти соглашения написаны так, что структурируют взаимоотношения неиерархическим через сотрудничество. Тем более, существующие договоренности между институтами носят абстрактный, общий характер.

 

1.12.2.2 Разные роли и задачи европейских институтов

 

Не все институты Евросоюза одинаково притягательны или предупредительны к деятельности лоббистов. Их отношения с лоббистами в основном определяются ролью, которую они играют в европейском процессе принятия решений.  Это и есть причина, по которой правила, подходящие для регулирования лоббирование не обязательно подходят для других целей. Европарламент признает, что институты отличаются и могут иметь разные требования к лоббистам и процессам лоббирования. (Европейский Европарламент,2008).

 

Лоббисты наиболее заинтересованы в гладком доступе к Еврокомиссии потому, что, как упоминалось выше, на европейские решения лучше всего оказывать влияние в период до формулирования законопроекта, т.е. пока дискутируются в рамках данного института.

 

Кроме того, новые правила, регулирующие лоббирование действуют совместно с минимальными нормами Еврокомиссия для консультаций, а это касается исключительно отношений Еврокомиссии с заинтересованными группами. Эти правила не касаются деятельности лоббистов в Европарламенте. Например Европарламент создал собственную сеть гражданских организаций под названием Agora Fоrum, которая включает 500 гражданских организаций работающих на лоббистов. Члены Европарламента консультируют с этими организациями подготовку отчетов парламентских комитетов. Так как условия лоббирования различны для всех институтов Евросоюза, остается неясно,  сможет ли единый перечень правил решать достаточно отличные ситуации, которые могут настать при лоббировании.

 

1.12.2.3 Разница Еврокомиссии и Европарламента в подходах к регулированию лоббирования

 

В настоящее время существует серьезная  разница в подходах к регулированию  лоббирования Еврокомиссией и Европарламентом.

 

Ключевым отличием касается причин создания реестра лоббистов. Еврокомиссия и ЕЭСК (ЕВРОПЕЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКО-СОЦИАЛЬНЫЙ КОМИТЕТ) создавали реестр как часть своей компании за повышение участия гражданских организаций в процессах европейских решений с целью повышения легитимности Евросоюза, Европейский парламент не считает прямое участие гражданских организаций в делах Евросоюза источником своей легитимности. В то время, как Еврокомиссия рассматривает реестр как потенциальный инструмент повышения своей легитимности, Европарламент считает его инструментом регулирования доступа лоббистов к европейски институтам. Отношения с заинтересованными группами воспринимаются Европарламентом как полезный источник информации для своих членов..

 

Очевидно и различие в том, что  Европарламент требует обязательной регистрации, тогда как Еврокомиссия предпочитает регистрацию на добровольной основе.  Так  доступ лоббистов в здание Европарламента к его членам обусловлен регистрацией, то любой совместный реестр представителей интересов в Евросоюзе стал бы для лоббистов „de facto“ обязательным.

 

Еще одним важным отличием является подход к требованию раскрытия информации о финансировании организаций в реестре. Хотя оба института призывают к раскрытию информации, содержание требований сильно отличается.

 

Еврокомиссия считает , что заинтересованные группы должны декларировать источники финансирования и важнейших клиентов. Это должно помочь общественности и Еврокомиссии идентифицировать закулису лоббируемых интересов. Европарламент призывает к полному раскрытию финансовых данных, но не специфицирует содержание этого требования. К сожалению, существующие правила Европарламента регулирующие лоббирование не прольют много света на этот вопрос, так как вообще не требуют от аккредитованных представителей интересов предоставления информации.

 

Нет согласия и по органу мониторинга  правильности информации, поданной при регистрации в реестре.

 

Также нет согласия между этими  институтами о том, как их внутренние нормы, касающиеся конфликта интересов их сотрудников должны дополнить этические правила для лоббистов.

 

Несовместимость данных, собранных  в реестрах этих двух европейских  институтов несет еще одну проблему для любой попытки создания совместного  реестра лоббистов в  Евросоюзе.

 

 

13. Перспектива создания единого реестра лоббистов в Евросоюзе

 

Маловероятно , что в ближайшем  будущем получится создать совместный реестр лоббистов, действующих на уровне Евросоюза. Существует целый ряд преград, включая автономию европейских институтов в области регулирования внутренней деятельности в соответствии с собственными правилами и существенных различий лоббирования в разных европейских институтах. Кроме того, существуют различия в подходе Еврокомиссии и Европарламента к регулированию лоббирования, например требованиями регистрации (обязательная и добровольная), а также требованиями к объему раскрываемой финансовой информации.

 

Тем не менее, хотелось бы отметить несколько  факторов , которые могли бы облегчить  принятие единого подхода к  регулированию лоббирования в Евросоюзе. Например , Еврокомиссия и Европарламент едины в определении лоббирования и видят необходимость санкционировать неисполнение требований реестра. Также оба института ответственны за публикацию прозрачного списка экспертных групп и консультационных органов, которые Еврокомиссия создала с целью получения помощи при подготовке политических инициатив а также список групп, которые создал Европарламент для помощи в работе своих комитетов (Европейский Европарламент, 2008).

 

Однако Еврокомиссия и Европарламент могут полностью независимо принимать решения, в какой мере учтут мнение гражданского общества. Кроме того, так как их Этические кодексы считаются внутренними процедурными правилами каждой организации, не могут пересматриваться в суде. Наконец, как упоминалось выше, институты Евросоюза не имеют общего подхода к требованиям предоставления финансовой информации. Необходимо однако отметить, что это требование касается не только  заинтересованных групп и негосударственных организаций, а скорее является частью общего усилия Евросоюза улучшить транспарентность европейских финансов. Все это дает понять, что европейские институты теоретически все же могли бы быть способны придти к единому мнению в этом вопросе.

 

Однако самой важной причиной создания совместных правил регулирования для лоббистов в Евросоюзе – это отсутствие стимулов для групп гражданских организаций исполнять требования вступления в реестр Еврокомиссии, включающий всех представителей интересов (лоббистов). Так как заинтересованные группы не имеют никаких реальных мотивов для регистрации в существующем реестре лоббистов Еврокомиссия, Еврокомиссия призывает к созданию совместного единого реестре представителей интересов на уровне Евросоюза.  Этим шагом Еврокомиссия надеется активизировать регистрацию гражданских организаций.

 

 

1.14 Заключение

 

Не смотря на создание реестра лоббистов Еврокомиссией, его потенциал изменить существующие практики лоббистов в Евросоюзе нельзя переоценивать.  Способность реестра исполнить свои главные цели: улучшение транспарентности Евросоюза , ограничена самим характером  его структуры. Данные, необходимые для регистрации , очень общего характера и итак доступны на веб-страницах лиц, которые регистрируются. Требование предоставления финансовой информации, который однако не содержит требования предоставить подробный отчет о расходах совершенно теряет смысл. Стимулы к регистрации очень слабы, а процесс контроля практически не развит.  Не существует никакого органа, который будет отслеживать правильность поданной информации. Эту задачу должна решать сама Еврокомиссия, которая итак перегружена задачами. Раз любое лицо имеет право обратить внимание Еврокомиссии на неправдивые данные, то этот режим мониторинга и контроля скорее будет служить действенным инструментом в борьбе с конкурентами , нежели механизмом обеспечения требований реестра.

 

Маловероятно, что создание реестра ограничит доступ заинтересованных групп к Еврокомиссии. С одной стороны это подтверждают формы консультаций Еврокомиссии, которые заинтересованные группы не считают эффективными средствами оказывать влияние на Еврокомиссию. С другой стороны,  информация собранная в результате таких консультаций имеют общий характер и по существу не используются Еврокомиссией. Намного важнее то, что требование регистрации недействительно для групп, призываемых Еврокомиссией предоставлять информацию, материалы и специальные технические знания или участвовать в общественных слушаниях, консультационных комитетах и форумах.

 

Перспективы создания единого  реестра лоббистов, согласованного всеми институтами Евросоюза практически нереальны по следующим причинам:

• Автономия институтов Евросоюза в области регулирования внутренних процессов
• Различия в способах лоббирование между разными институтами ЕС
• Различия между Еврокомиссией и Европарламентом относительно регулирование лоббирования

 

Самым проблемным местом этого реестра  является поставленная Еврокомиссией цель повысить собственную легитимность и надежность через показательное информирование о обязательствах своих посредников в отношении принципов административных мероприятий.