Налоги, их функции и роль в рыночной экономике

Региональные  и отраслевые аспекты налоговых  платежей. Центральной проблемой продолжает оставаться неупорядоченность отношений регионов и центра. Многие регионы перечисляют в федеральный бюджет существенно меньшую, чем должны, долю собираемых на их территории налогов.

В 1992-2000 гг. пять и более  раз эта доля была на ¹/₃ меньше, чем в среднем по России, у 13 регионов, причем Карелия, Якутия и Чукотка "недоплачивали" по 7 раз, Башкортостан - 8, а Татарстан все девять лет отдавал центру значительно меньшую долю, чем средняя по стране, Если использовать такой показатель, как средний (не-взвешенный) удельный вес платежей в федеральный бюджет за девять лет, то при значении показателя в целом по России 41,4% для Башкортостана он составит 18,5%, а для Татарстана - 13,4%.

Так как одни из наиболее благополучных в финансовом отношении субъектов Федерации вносят на общегосударственные нужды в 2-3 раза меньше, чем все другие, это указывает на глубокую деформированность российских налоговых отношений, на то, что налоговая политика подвержена мощному влиянию внеэкономических и внефинансовых факторов. В данном случае мы сталкиваемся с финансовыми последствиями прошлых политических ошибок. Подобная налоговая политика искажает межбюджетные и другие завязанные на налоги финансовые отношения.

В отраслевом аспекте можно  выделить рост налоговых платежей в электроэнергетике на 226,8% в 2000 г., что, скорее, обусловлено не столько увеличением суммы платежей, сколько крайне низкой базой сопоставления: в 1999 г. в отрасли резко возросла сумма задолженности, и налоговые поступления оказались даже ниже уровня предыдущего года. В этой связи нельзя не указать на необходимость четкого разграничения налоговой и ценовой политики. Как государственный монополист РАО ЕЭС обязано исходить в ценообразовании из народно-хозяйственной эффективности, но как субъект рынка и налогоплательщик оно вправе требовать оплаты поставляемой продукции и должно платить налоги.

В 2000 г. доля промышленности в налоговых поступлениях возросла главным образом за счет топливных отраслей, налоги от которых составили 40% платежей промышленности. Их доля в общей сумме налоговых поступлений увеличилась на 4 п.п. Эти данные характеризуют платежи, контролируемые МНС. Если учитывать экспортные пошлины, то и вклад, и рост доли промышленности в налоговых поступлениях будут выше. Но в данном случае благоприятный результат обусловлен действием временных внешнеэкономических факторов, тогда как налоговая политика играет здесь незначительную роль.

Налоговые льготы. Негативное отношение теории налогообложения к льготам общеизвестно. Остановимся на некоторых практических аспектах их использования в России. Все годы реформ наряду с льготами, прописанными в налоговом законодательстве, в обход него действовали налоговые привилегии. Устранить это был призван Налоговый кодекс, но, как показывает жизнь, надежды не всегда оправдываются.

Среди "легальных" льгот  наибольшее распространение получили льготы по налогу на прибыль. 25 глава Налогового кодекса коренным образом меняет ситуацию посредством отмены большинства налоговых поблажек. Тем не менее представляет интерес ретроспективная оценка ситуации с льготами. Сравнение данных за 1997-2000 гг. свидетельствует о том, что максимальное распространение получили льготы, предоставляемые местными органами власти (рост в 15 раз). Затем следуют льготы малому бизнесу, СМИ, инвалидам и только на последнем месте находятся льготы по расходам предприятий на капитальные вложения. Таким образом, льгота, которая с точки зрения фискальной сути налога призвана прежде всего стимулировать рост производства и налоговой базы, оказалась в числе наименее востребованных.

Широкому распространению  льгот способствует отношение к  ним, как к чему-то бесплатному и малозначительному. Между тем счет идет на миллиарды рублей, которые недополучает бюджет. Поэтому следует, по опыту ряда развитых стран, определить льготы в качестве "налоговых расходов государства" и включить их во все расчеты эффективности как налогов, бюджета и государственного сектора вообще, так и частных компаний.

В процессе реформы налоговых  льгот нужно выделить два направления льготирования с противоположными подходами. Социальные налоговые льготы должны вводиться на общих основаниях и распространяться на всех. Тем самым льгота утратит характер исключительности и станет внутренним элементом механизма обложения.

Что касается льгот, призванных быть экономическими стимула-ми, то их применение, напротив, должно быть строго избирательным. Например, тяжелое положение в инвестиционной сфере оправдывает сегодня использование в ней стимулирующих налоговых схем. Поскольку льгота - всегда нарушение фискальной природы налога и общих принципов налогообложения, то предоставление льгот должно происходить в индивидуальном порядке и под полным контролем государства. Не надо льготировать любые инвестиции. Не нужно также давать льготы всем иностранцам или малым предприятиям. Безусловные налоговые льготы можно было бы, пожалуй, предоставить при осуществлении НИОКР и внедрении новых технологий.

Налоговый контроль. На рубеже 1998/1999 гг. произошел серьезный сбой в работе налоговых органов. Как показывают данные таблицы 2, это не было случайностью.

	1998г.	1999г.	2000г.
1.колличество документальных проверок (тыс.)	1020	780	679
2. Доначислено по их результатам  (млн. руб.)	66801	45023	79113
3. Суммы уменьшенных, приостановленных  и возвращённых средств по  решениям текущего года (млн. руб.)	2283	10298	28002
4. Доля уменьшенных средств в  доначисленных (п.3/ п.2, в %)	3,4	24,2	35,4

 

Итак, доля умешенных, приостановленных и возвращенных по решениям судебных и других органов средств в доначислениях соответствующего года, резко повысившись в 1999 г. с 3,4 до 24,2%, в 2000 г. возросла еще более чем на 10 п.п. и достигла 35,4%. Если учесть, что по результатам проверок 2000 г. будут выноситься отменяющие их решения и в последующие годы, причем в не меньших объемах, то оказывается, что в 70% случаев результативность проверок очень низкая. Такое положение прежде всего свидетельствует о невысоком уровне контрольной работы. Но есть и другая сторона проблемы - правоприменительная. Ведь налоги в 1999-2000 гг. практически не менялись по сравнению с 1998 г., а "холостых" проверок стало в 10 раз больше!

Единственным серьезным  нововведением был вступивший в  силу с 1999 г. Налоговый кодекс, существенно изменивший ряд важнейших норм и процедур. В порыве либерализации и борьбы с фиском за права плательщика были "преодолены" научные принципы обложения, нарушен баланс прав и ответственности между налогоплательщиками и налоговыми органами, обеспечена победа буквы налогового законодательства над его смыслом, возобладал гражданско-правовой уклон в толковании налогов и налоговых норм судами, Чего стоило, например, отмененное впоследствии ограничение пеней суммой налога!

На наш взгляд, есть все основания считать произошедший коллапс в области контрольной работы следствием вступления в силу

первой части Налогового кодекса. С одной стороны, налоговые органы оказались не готовы в полной мере освоить новые "правила игры", с другой - "игра" ими была заведомо проиграна, ибо судьи открыто симпатизировали соперникам. Да и силы были неравными: когда обществу сознательно навязывается мысль о враждебности российского государства демократии, любые меры по укреплению бюджета воспринимаются как угроза демократическим завоеваниям. В 1999 г. число исковых требований к налоговым органам увеличилось в три раза, а в 2000 г. - еще почти в два раза. При этом доля удовлетворяемых исков стремительно росла и составила в 2000 г. 69%.

Вопиющей иллюстрацией эффекта  введения Налогового кодекса стали  итоги работы налоговой полиции. Если в 1998 г. в целом за год в  результате проверок налоговой полиции было доначислено 10,6 млрд. руб., а сумма уменьшенных платежей составила 0,7 млрд. руб., то в 1999 г. полицейскими было доначислено 1,5 млрд. руб., а сумма уменьшенных начислений, включая проверки прошлых лет, за этот же период увеличилась до 3,9 млрд. руб. Не случайно полиции запретили самостоятельные проверки и исключили ее из отчетности.

Нечто похожее складывается и со второй частью Налогового кодекса. В первом полугодии 2001 г. при росте экспорта на 1% сумма требований о возмещении НДС на экспортируемую продукцию увеличилась более чем в четыре раза. Подобные провалы не могут быть списаны на обычные ошибки, невнимательность, неувязки и т.п. Они -результат искажения (преднамеренного и непреднамеренного) фундаментальных принципов обложения, вмешательства в налоговую политику, ее незащищенности от некомпетентности и лоббизма.

Налоговое бремя. Формально налоговое бремя в России вполне терпимое. При весьма умеренных его значениях специфика России в этой области наиболее ярко проявляется в двух моментах: учете теневой экономики и неравномерном распределении налоговой нагрузки из-за неодинаковой собираемости налогов и действия льгот.

Значительные региональные вариации показателя налогового бремени (доля налогов  в валовом региональном продукте) обусловлены многими объективными причинами: природно-географическими, отраслевыми, демографическими и др. Но отметим любопытный факт: меньшее бремя несут регионы с меньшей долей платежей в федеральный бюджет. Это вполне объяснимо - ведь, завышая остающуюся у них часть общих налоговых сборов и обеспечивая себя "дополнительными" финансовыми ресурсами, такие регионы могут позволить и менее жесткий контроль, и расширенный круг льгот, а в целом - пониженное налоговое бремя.

И здесь мы подходим к весьма интересной проблеме. Если считать регионы обособленными территориально-хозяйственными единицами, самостоятельными социально-экономическими субъектами с достаточно высокой административно-управленческой автономией, то их платежи в федеральный бюджет можно рассматривать в качестве внешнего платежа, или "единого федерального налога". Более высокая доля общего налогового сбора, которую оставляют у себя отдельные регионы, фактически обеспечивает более низкое (причем, существенно) "федеральное налоговое бремя". Но налоговое бремя

прямо отражается на социально-экономическом  положении плательщика, а низкая налоговая нагрузка ведет к развитию и процветанию. Следовательно, мы можем проверить, как известные теоретические положения действуют в России.

Анализ социально-экономического положения регионов, оставляющих у себя заметно большую (чем другие) часть собираемых налогов, показал, что такие регионы не достигли даже среднероссийского уровня экономического роста. Ни по абсолютным значениям, ни по динамике ВРП, инвестиций, задолженности и других важных показателей эти регионы не продвигаются вперед.

Единственное исключение - Татарстан. По всем параметрам эта республика имеет самые высокие темпы роста по сравнению с остальными регионами. Но здесь надо учитывать, что, во-первых, Татарстан характеризуется наименьшей долей отчислений в федеральный бюджет за весь период реформ, а во-вторых, он относится к группе высокоразвитых в экономическом отношении субъектов Федерации, так что оставляемые в его распоряжении дополнительные суммы налогов были весьма внушительными. Еще одной важной особенностью Татарстана стало то, что налоговое бремя лишь незначительно отличалось от общероссийского, то есть власти республики если и не отдавали федеральному центру деньги, то, по крайней мере, сумели ими разумно распорядиться - не распыляли, инвестировали, развивали производство.

Рассмотренная аналитическая  конструкция "единого федерального налога" подтверждает недопустимость примитивного толкования принципиально правильной идеи о связи экономического роста и на-логовой нагрузки. Пример Татарстана показывает, что такая связь возможна только в развитой республике и при активной позиции региональных властей: ведь налоговое бремя в ней было ненамного ниже общероссийского, но сконцентрированные ресурсы использовались разумно. Распространяя этот вывод на страну в целом, можно предположить, что решение проблемы экономического роста для России упирается не столько в снижение налогов, сколько в их использование.

                                                          * * *

Предварительный и во многом фрагментарный анализ современной  налоговой политики в России позволяет  сделать вывод о ее неустойчивости и противоречивости. При всех очевидных достижениях серьезные проблемы сохраняются в области фискального федерализма, льгот, контроля и др. Нестабильность налоговой политики проявляется в ее незащищенности, сильной зависимости от субъективных и конъюнктурных факторов. Особенно тревожит то, что эти факторы приобрели доминирующее значение в условиях, располагающих к финансовому благодушию, что в другой ситуации может серьезно осложнить финансовое положение государства. Поэтому систематические "замеры" налоговой системы и критическая оценка их результатов должны стать важными инструментами совершенствования налоговой политики.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                         Глава 3.

                   Необходимость смены целей налоговой

                                               политики.

Налоговая система современной  России формировалась в сложных условиях. Спад производства обострил проблему мобилизации доходов в государственный бюджет, хаотически осуществленная приватизация лишила государство важнейших источников финансовых накоплений, рост внешней задолженности вынудил власти сделать упор в налоговой политике на достижение главным образом фискальных целей. Однако при разгуле коррупции (общая сумма взяток сопоставима с доходами федерального бюджета), криминализации общественной жизни ориентация на ужесточение налогового режима обычно приводит к результатам, обратным ожидаемым. Как следствие теневой сектор в российской экономике приобрел угрожающие масштабы, наметились тенденции к массовому уклонению от уплаты налогов, сокращению налоговой базы. Власти были вынуждены объявить о проведении налоговой реформы, пойти на некоторое ослабление налогового пресса. Хотя, если ставки по отдельным налогам и были снижены (правда, с учетом одновременной отмены льгот по этим налогам налоговое бремя для предприятий, особенно в сфере малого бизнеса, уменьшилось незначительно), о подлинном реформировании налоговой системы говорить пока преждевременно.