Кадровая политика в системе государственной службы

2. осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в органах государственной власти нормативных правовых актов о государственной службе.

В настоящее время самостоятельные органы по управлению государственной службой не созданы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Субъекты системы управления государственной службой, субъекты кадровой политики и субъекты государственного управления на уровне субъектов Российской Федерации совпадают.

Следовательно, реализацией кадровой политики занимаются и глава субъекта Российской Федерации и все государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с проведением реформы государственного управления в Российской Федерации значительно изменилась система государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Отсутствие системы управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации формирует несколько вариантов правового закрепления статуса субъектов кадровой политики в регионе:

• аппарат главы субъекта Российской Федерации (например, аппарат губернатора Белгородской области);
• кадровые службы органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• совещательные либо координационные органы, создаваемые при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• структурное подразделение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (например, Управление кадровой работы и государственной службы администрации Липецкой области).

Формы реализации кадровой политики в системе государственного управления субъектом Российской Федерации. Формы реализации кадровой политики и формы государственного управления в субъекте Российской Федерации во многом совпадают. В качестве правовых форм реализации кадровой политики выступают:

• законы субъекта Российской Федерации;
• нормативные правовые акты главы субъекта Российской Федерации;
• нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере кадровой политики.

Главное правовое выражение форм реализации кадровой политики - это программы развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и иные целевые программы субъекта Российской Федерации, действующие в различных отраслях государственного управления субъекта Российской Федерации.

Основной проблемой в указанном вопросе является фрагментарность закрепления положений кадровой политики. Они «разбросаны» во многих нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, несмотря на наличие Концепций, программ развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Методы реализации кадровой политики. Это способы, средства управления кадровыми процессами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также отдельными кадровыми процедурами в государственных учреждениях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Процесс реализации государственной кадровой политики на гражданской службе непосредственно определяется тем, что деятельность исполнительной власти заключается большей частью в осуществлении политико-административного управления35. Принятие решений в сфере управления кадрами требует определенных приемов, которые используются исключительно здесь.

Процесс прогнозирования является предопределяющим в кадровой политике, поэтому применение формализованных методов прогнозирования в системе управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы возможно отчасти36.

К общеизвестным методам прогнозирования относятся:

• методы индивидуальной экспертной оценки (интервьюирование экспертов, анкетирование экспертов);
• методы коллективной экспертной оценки (анкетирование представителей социальных групп, методы «комиссий», методы «мозгового штурма»);
• методы аналитических документов37.

Непосредственно к методу аналитических документов стоит отнести разработку концепции кадровой политики на государственной гражданской службе.

С правовой точки зрения, методы реализации кадровой политики аналогичны методам государственного управления в субъекте Российской Федерации. С другой стороны, они подвержены общенаучным тенденциям и подходам к дифференциации и типологизации.

Функции кадровой политики.

Ученые-социологи указывают на наличие следующих функций кадровой политики:

• накопление и реализация кадрового потенциала;
• регулирование кадровой системы и ее основных институтов;
• управление подбором, подготовкой, размещением и продвижением кадров;
• диагностика ситуации в кадровой работе по выявлению проблем и потребностей в кадрах.

Органы исполнительной власти реализуют с помощью определенных технологий такие функции, как аналитическая, прогностическая, проектировочная, коммуникативная, информационная38. Понятие «функция» происходит от латинского function (исполнение, осуществление) и означает деятельность, обязанность или работу; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений, а также роль, которую он выполняет определенный социальный процесс по отношению к целому39. Право выполняет определенные функции в обществе и государстве, непосредственно влияя на поведение людей и общественные отношения40.

Все вышеуказанные функции кадровой политики направлены на достижение единой цели. Она заключается в формировании стабильного, высокопрофессионального кадрового потенциала в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, отвечающего современным запросам системы государственного управления и гражданского общества.

1.2 Кадровая политика как системный  элемент государственного управления

Новая для российского государства система государственного управления, формируемая на принципах концентрации и децентрализации, определяет объективную необходимость формирования новой концепции кадровой политики. По мнению В.В. Лобанова, особенностью России является незавершенность двух этапов алгоритма модернизации системы государственного управления: формирования законодательства, создания стабильно функционирующих институтов и организаций в системе государственного управления. Следовательно, актуальны вопросы формирования новых и развития действующих государственных институтов, а также повышение их эффективности и результативности в условиях все большего ограничения бюджетных расходов, ускоренного проведения структурных и институциональных реформ41.

Концепция кадровой политики в сфере государственной гражданской службы неразрывно связана с качественными характеристиками государственного управления. Переход от объектно-ориентированной к проблемно-ориентированной системе организации исполнительной власти должен привести к повышению ответственности государственных служащих, снижению затрат, уменьшению межведомственных согласований, сокращению государственного аппарата, отказу от государственного регулирования там, где оно не требуется, и, в конечном итоге, к повышению эффективности государства в целом42.

Базисной основой понятия «кадрового потенциала управления» является термин «кадры». В настоящее время кадры становятся стратегическим ресурсом органов государственной власти43.

В широком понимании, кадры - это некие объединения людей, связанных трудовой функцией с соответствующими организациями и учреждениями. Если рассматривать более детально характеристику термина «кадры», то под кадрами необходимо понимать совокупность лиц, выполняющих отдельные поручения организации или должностных лиц согласно трудовым и иным договорам, либо безвозмездно (волонтеры); находящихся в кадровом резерве; обучающихся по целевым контрактам в профильных учебных заведениях.

Например, деятельность общественной организации без образования юридического лица. Без волонтеров, самих учредителей и организаторов общественной организации невозможно представить существование подобного коллектива людей. Итак, в любом варианте, каждая организация обладает определенным кадровым составом.

В свою очередь, коллектив людей является основополагающей базой для толкования определения «кадры». Развитие рыночной экономики внесло серьезные коррективы в процесс формирования кадров. Прежде всего, это появление индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, которые имеют право нанимать работников по трудовым договорам, причем количество последних неограниченно. Следовательно, индивидуальный предприниматель может создать коллектив работников, даже если он принял на работу одного человека.

Предприятия, организации и учреждения формируют коллективы работающих, индивидуальные предприниматели также вправе руководить объединением людей, поэтому процесс формирования кадров - это функция не только официально зарегистрированных юридических лиц, но и индивидуальных предпринимателей и организаций, не обладающих статусом юридического лица.

Выделяется не кадровый потенциал управления, а кадровый потенциал общества (кадровый потенциал России). Под кадровым потенциалом общества понимается часть трудовых профессионально подготовленных ресурсов общества, способных участвовать в существующих видах деятельности. Дается также понятие термина «кадровый потенциал государственной организации» - совокупность доступных организации человеческих ресурсов, чьи опыт, знания, компетенции и индивидуальные особенности могут быть использованы для реализации общественного предназначения ее краткосрочных и долгосрочных целей .

На наш взгляд, содержание терминов «кадры» и «кадровый потенциал управления» фактически равноценны. «Кадры» по отношению к «кадровому потенциалу управления» является базисным и более целостным, обобщенным понятием. Кадровым потенциалом может обладать даже десятилетний ребенок, обладающий исключительными способностями (знание информатики, математического моделирования и т.п.).

По мнению В.В. Черепанова, кадровый потенциал - это совокупная способность человеческих трудовых ресурсов страны к труду, службе, к исполнению должностных обязанностей. Кадровый потенциал включает в себя как кадровый состав работающих, так и кадровый резерв, потенциально готовый к включению в служебно-трудовой процесс44. На наш взгляд, однозначное разделение терминов «кадры» и «кадровый потенциал» неверно и с системной точки зрения, и с точки зрения лингвистики. Требуется создание ассоциированной терминологии кадровой политики в системе государственной службы. Например, мы не указываем «резерв кадрового потенциала», а фиксируем в нормативных правовых актах - «резерв кадров», «кадровый резерв».

Ученые делают различие между понятиями «персонал» и «кадры». В данном случае соотношение указанных терминов зависит от необходимости ограничения личностного начала на государственной службе. Его представляют в форме следующих алгоритмов:

• работа - персонал - личность;
• служба - кадры - должность;
• служба - кадровая работа45.

Объединение научных знаний - основа построения модели (концепции) кадровой политики. В своем единстве и многообразии научного исследования кадровая политика обретет целостность как институт научного знания, и эффективно реализуются ее цели и задачи в обществе. Именно в этом заключается фундаментальность научных исследований и познания. В системе кадровой политики одновременно ее основным микро- и макроэлементом выступают кадры. Объединение категорий «кадры» и «кадровый потенциал», признание их фактической равнозначности упростит содержание кадровой политики и логику ее формирования на всех уровнях управления.

Формирование профессионального потенциала государственной службы представляет собой динамичный процесс, так как структура органов государственной власти и управления, их численный состав, требования, предъявляемые к государственным служащим подвержены постоянным изменениям46.

Наиболее значимым для развития современной государственной службы и повышения ее эффективности представляется концептуальное осмысление миссии, без которого процесс модернизации лишается фундаментальной основы47. А. Турчинов отмечает, что в теоретической и методологической разработке проблем государственной службы до настоящего времени не сложилось единого подхода к пониманию сущности государственной службы48. Государственное управление и встроенный в него механизм - государственная служба как единое целое, как система оказались разорванными на части и представленными различными профессиональными кластерами (право, экономика, политология, социология, философия и другими)49. Следовательно, нужна методология государственного управления как интегрированный и синкретичный инструмент познания государственности, конструирования государственности и управления государственностью50. В своей статье А. Турчинов предлагает обновленное понятие государственной службы как системы юридически регулируемой деятельности и отношений государственных служащих, органов государственной власти и государственного управления по обеспечению и исполнению полномочий .

Несмотря на универсальность процесса управления51, новая система общественных отношений (общества) формирует иную систему управления, потому что изменяется объект управления. Система социального управления подразумевает оказание целенаправленного воздействия на объекты управления.