Разработка предложений по повышению эффективности деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании

    Кроме законов, регулирующих отношения в  сфере культуры, стоит отметить законодательные  акты, в которых вопросы культуры затрагиваются косвенно.

    К ним в первую очередь можно  отнести Градостроительный кодекс РФ, который регулирует отношения  по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно–строительному проектированию, отношения по строительству  объектов капитального строительства, их реконструкции, принятый в 2004 г. (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 190–ФЗ), в который были внесены положения, обеспечивающие особые условия градостроительного регулирования территорий объектов культурного наследия и сохраняющие требования по обязательному учету градостроительных регламентов, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия при разработке генеральных планов поселений и иной градостроительной документации.

    Земельный кодекс Российской Федерации, согласно которому земельные участки в  границах территорий объектов культурного  наследия, включенных в Единый государственный  реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а  также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся  к землям историко–культурного назначения, правовой режим которых регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

    Налоговый кодекс Российской Федерации, которым  определены размеры государственных  пошлин, в частности за право вывоза (временного вывоза) культурных ценностей, особенности уплаты пошлин, установлены  льготы для отдельных категорий  физических лиц и организаций.

    Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет правовые основы государственной  политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально–экономических  задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и  природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих  поколений, укрепления правопорядка в  области охраны окружающей среды  и обеспечения экологической  безопасности, и регулирует отношения  в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении  хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную  среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой  жизни на земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

    Ежегодно  принимается федеральный закон  о федеральном бюджете Российской Федерации. В проекте бюджета 2009, 2010 и 2011 гг. запланировано выделение  федеральных средств на культуру в большем объеме, чем в предыдущие годы, что позволит значительно улучшить ситуацию с финансированием в  сфере культуры.

    Государственная поддержка культуры и искусства  в основном регулируется подзаконными актами, а не федеральными законами.

    В первую очередь данную область регламентирует Указ Президента Российской Федерации  от 12 ноября 1993 г. N 1904 "О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации". Также можно указать следующие подзаконные акты:

    – Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации";

    – Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1996 г. N 1061 "О грантах Президента Российской Федерации для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства";

    – Постановление Правительства РФ от 15 марта 1999 г. N 329 "О государственной поддержке театрального искусства в РФ";

    – Постановление Правительства от 19 января 2005 г. N 29 "О премиях Правительства Российской Федерации в области культуры" и многие другие акты.

    Все вышеуказанные нормативные акты имеют своей целью сохранение и развитие культурного потенциала Российской Федерации, обеспечение  государственной поддержки деятелей культуры и искусства России.

    Указом  Президента России от 01.07.1996 N 1010 "О  мерах по усилению государственной  поддержки культуры и искусства  в Российской Федерации" было учреждено 100 грантов Президента РФ для поддержки  творческих проектов общенационального  значения в области культуры и  искусства. Большинство положений  Указа было реализовано.

    Федеральные целевые программы, согласно Конституции  РФ, являются предметом ведения федеральных  органов власти. Первая такая программа  в области культуры была утверждена Правительством на 1993 – 1995 гг., а затем  пролонгирована на 1996 г. Программа была направлена на сохранение культурного наследия народов России и сложившейся ранее системы институтов культурной жизни России. В основу формирования проекта программы на 1997 – 1999 гг. были заложены другие приоритеты. Главные акценты переносились с задач сохранения культурного потенциала на его развитие. В целом программа была ориентирована на достижение долгосрочных целей государства в области культуры, важнейшими из которых были признаны: формирование идеологических, нравственных основ демократического правового государства на основе уважения свободы творчества и инакомыслия, гражданственности и патриотизма; создание условий для развития и воспроизводства творческого потенциала общества; сохранение культурных традиций народов РФ, формирование неискаженного исторического сознания, сохранение единого культурного пространства России.

    Федеральная целевая программа "Культура России (2001 – 2005 годы)" несколько отличалась от предыдущих программ. Была увеличена  доля федерального бюджета в финансировании значимых проектов. В нее включены комплексные целевые проекты, связанные  с развитием крупных исторических центров (Валаамский архипелаг, Троице–Сергиева  лавра). Это позволило предотвратить  утрату целого ряда памятников. Обозначены вопросы правового, научного и информационного  обеспечения отрасли в целом. В качестве основной цели в Программе  провозглашалось "создание таких  социально–культурных условий, которые  позволят обеспечить последовательное и относительно быстрое осуществление  модернизации всего общества". Важно, что развитие культуры и развитие общества определялись как взаимозависимые. Один из подразделов Программы затрагивает  проблемы профессионального образования, выявления и поддержки молодых  дарований.

    В 2005 г. проведена большая работа по организации и проведению конкурсов на присуждение грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства, премий Правительства РФ в области культуры и печатных СМИ, премии Правительства имени Федора Волкова за вклад в развитие театрального искусства.

    В настоящее время действует Федеральная  целевая программа "Культура России (2006 – 2010 годы)".

    Кроме федеральных разрабатывались и  региональные программы развития культуры. Несомненным их плюсом является то, что они имеют возможность  учитывать местную специфику, особенности  национально–этнического и религиозного характера. Наиболее важные и значимые мероприятия региональных программ финансируются федеральным бюджетом.

    В развитие положений Федеральной  программы сохранения и развития культуры в регионах принято значительное количество территориальных программ развития различных сфер культурной деятельности, а также концепций  развития той или иной области  культуры. В их числе программы  сохранения и развития культуры и  искусства; укрепления материально–технической  базы учреждений культуры; развития информационной сети образовательно–культурной сферы  и информационного обеспечения; развития кинематографии.

    Государственная поддержка современного искусства  регулируется подзаконными актами. В  части поддержки театральной  деятельности можно назвать Постановление  Правительства от 25 марта 1999 г. N 329 "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства от 23 декабря 2002 г. N 919).

    Постановление обязывает Министерство культуры Российской Федерации с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Союза театральных деятелей Российской Федерации осуществлять меры государственной поддержки  следующих приоритетных направлений  в области театрального искусства:

    – сохранение лучших традиций российского  репертуарного театра, реализация инновационных  проектов организации театрального дела;

    – осуществление систематической  гастрольной деятельности, способствующей сохранению единого культурного  пространства страны и стран СНГ;

    – обеспечение стабильного финансово–экономического положения театров, создание условий  для необходимого кадрового обновления творческих коллективов театров, создание системы социальной защиты их работников.

    В то время как Постановлением Правительства  Российской Федерации "О государственной  поддержке театрального искусства  в Российской Федерации" предусмотрен значительный блок льгот для театров, реализация их на практике невозможна, поскольку льготы должны предусматриваться  законодательными, а не подзаконными актами.

    Нельзя  не отметить, что в настоящее время  существует множество пробелов в  законодательстве, которые отрицательно сказываются на отрасли. Так, в сфере  культуры действует огромное число  актов, регулирующих большинство направлений  культурной деятельности. А вот по вопросам концертной деятельности нет  специализированного нормативного акта, несмотря на то что эта сфера  крайне специфична и в процессе деятельности концертных организаций возникает  множество проблем, в частности  связанных с механизмом государственной  поддержки концертных организаций.

    В современных условиях ряд острых проблем в сфере культуры может быть решен посредством реализации федеральных целевых программ. Свою эффективность уже доказали такие программы, как "Культура России (2006 – 2010 годы)" и "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 – 2010 годы)".  
 

    1.3. Организация управления деятельностью  учреждений культуры в муниципальном  образовании

    Управление  сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной  территории.

    Муниципальная культурная политика – совокупность принципов и норм, которыми руководствуются  местные органы в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению  культуры, а также сама их деятельность в области культуры.²⁰

    Современная практика управления культурным процессом  предусматривает конструкцию по уровням власти:

    – на уровне законодательной власти –  через соответствующие комиссии законодательных собраний субъектов  РФ;

    – на уровне исполнительной власти субъектов  РФ – через управления, комитеты, департаменты культуры;

    – на уровне исполнительной власти в  муниципальных органах – через  районные отделы и управления культуры.

    Поскольку управление муниципальной сетью  учреждений культуры является компетенцией районных отделов и управлений –  рассмотрим наиболее характерную их организационно–управленческую модель.

    Отдел, управление культуры – наиболее распространенная форма органа управления в структуре  муниципального образования, выполняющая  функции исполнительного органа власти в сфере культуры.

    Для реализации своих функций отделы культуры наделены правом юридического лица и являются главными распорядителями  кредитов в объеме утвержденной для  подведомственной им сети сметы.

    Как правило, положения об отделах культуры, где определены компетенция и полномочия, а также структура подведомственной сети, утверждаются постановлением (распоряжением) администрации муниципального округа.

    На  сегодня существуют пять моделей  управления объектами муниципальной  собственности:

    Первая  модель – отделы культуры, обладающие доверенностью от районных КУМИ (Комитеты по управлению муниципальным имуществом) на оперативное управление объектами культуры, финансирующие коммунальные расходы, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.

    Вторая  модель – отделы культуры, не обладающие правами управления недвижимостью, т. к. эти права напрямую делегированы учреждениям от КУМИ, являющимся совместно с отделами культуры учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через отделы культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.

    Третья  модель – отделы культуры, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица и одновременно совместно с КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через отделы культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.