История государственного управления

В 1931 г. Положение  о милиции выводит ее из подчинения местным органам власти, создается  централизованная система управления милицией.

В декабре 1936 г. принимается новая Конституция  СССР. Основами государственной системы  СССР провозглашаются – власть Советов, социалистическая собственность и  обязанность каждого трудиться.

Высшим  Органом власти является Верховный  совет, осуществляющий законодательные  функции. Он состоит из 2 палат –  Совет Союза и Совет Национальностей, формирующиеся по территориальному и национальному принципу. Совет  Союза избирается по норме – один депутат на 300 тыс. населения. Совет  национальностей избирается по союзным  и автономным республикам, автономным областям и национальным округам  по норме – по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 от каждой а.р., по 5 от каждой а.о. и по 1 от каждого нац. округа. Обе палаты Верховного совета равноправны. Верховный совет избирает на совместном заседании обеих палат Президиум Верховного Совета СССР в составе: Председателя, 15 заместителей Председателя – по одному от каждой союзной республики, секретаря Президиума и 20 членов Президиума. Верховный совет СССР образует Правительство СССР – высший исполнительный и распорядительный орган.

Высшим  органом госвласти в а.р. является Верховный совет АССР. В краях, областях, округах, районах, городах, селах являются Советы депутатов; а высшим органом исполнительной власти – исполкомы в составе: председателя, замов, секретаря и членов.

На основании  Конституции 1936 г. в СССР были впервые  проведены выборы Советов на основе всеобщего тайного голосования. Прекратилось лишение прав на основании  классовой принадлежности. Провозглашалась  всеобщая воинская повинность.

45. Реформы государственного  управления СССР в 1950-60-е годы.

Более серьезные  изменения произошли в деятельности местных органов советской власти. Так, в 1957 г. ЦК КПСС постановил усилить  роль местных советов в хозяйственном  строительстве путем активизации  работы их постоянных комиссий, особенно в плановой и бюджетно-финансовой сферах. Помимо этого, на местах возникло много общественных организаций, в  рамках которых происходил процесс  вызревания элементов коммунального  самоуправления.

Значительно более серьезные попытки модернизации структуры госуправления происходили в системе исполнительной власти. Реформа была направлена на децентрализацию управления и передачу части полномочий Центра на республиканский и областной уровни. Так, сначала ряд министерств из союзных был реорганизован в союзно-республиканские, а в 1957 г., с целью полного переструктурирования сплоченного партийно-государственного бюрократического аппарата, начала реализовываться реформа управления промышленностью и строительством, состоящая в переходе от отраслевого принципа управления к территориальному путем ликвидации отраслевых министерств и создания советов народного хозяйства (совнархозов) в каждом экономическом административном районе страны. Всего в СССР было образовано 105 совнархозов.

Параллельно формировалась система отраслевых госкомитетов, призванных координировать единую научно-техническую политику. Однако гармоничного сочетания территориального и отраслевого принципов в  управлении плановой экономикой достичь  так и не удалось, так как главной  идеей реформы являлась формальная перестройка аппарата госуправления на принципах административной децентрализации.

Вскоре  созданная территориальная система  управления промышленностью начала давать сбои, и в конце 1964 г. начинает активно сворачиваться.

В 1955 – 1958 гг. происходило также расширение конституционных прав союзных и  автономных республик. Так, из подчинения союзных органов было передано большое  количество промышленных предприятий  и расширены полномочия республиканских  министерств, изменен порядок планирования и финансирования. В ведение республик  были переданы функции по руководству  судебной системой, расширялись законодательные  полномочия республиканских Верховных  Советов. За верховными органами СССР закреплялось лишь право установления основ в решении вопросов областного и краевого административно-территориального устройства союзных республик.

На базе этих законодательных изменений  были произведены определенные преобразования в территориальных и национально-государственных  образованиях. Так, из состава РСФСР  на основании прямого указания Н.С. Хрущева была передана Украине Крымская область (1954 г.); после XX съезда КПСС и  реабилитации части репрессированных народов в составе РСФСР была восстановлена Чечено-Ингушская  АССР, образована Калмыцкая автономная область, восстановлена Кабардино-Балкарская АССР и Карачаево-Черкесская АО.

Одной из острейших проблем начала 50-х  гг. была острая нехватка продовольствия. Послевоенная колхозная деревня  потеряла миллионы своих тружеников на фронтах Великой Отечественной  войны. Работа в колхозах оплачивалась плохо. Крестьяне жили за счет своих  подсобных хозяйств, но эти хозяйства  были обложены высокими налогами. Неэффективность  колхозного производства и непомерные налоги на личные подсобные хозяйства  приводили к острой нехватке продовольствия. Даже в Москве существовали проблемы с обеспечением населения самыми необходимыми продуктами – хлебом, картофелем, овощами.

На сентябрьском (1953) Пленуме ЦК КПСС были признаны серьезные  проблемы в сельском хозяйстве, на котором  были предусмотрены налоговые льготы, способствовавшие восстановлению поголовья  скота в подсобных хозяйствах. С колхозников, рабочих и служащих списывалась задолженность по обязательным поставкам продуктов животноводства. Выросли денежные доходы колхозников. Эти меры позволили несколько  улучшить положение с продовольствием, способствовали развитию частного производства мяса, молока, овощей, молочных продуктов  в крестьянских хозяйствах, создали  благоприятные условия для ведения  личного подсобного хозяйства по всей стране.

Попытка сократить число министерств, предпринятая весной 1953 г., оказалась неудачной. Их количество продолжало увеличиваться.

В 1957 г. Верховный  Совет СССР узаконил переход от вертикального  управления – через министерства – к территориальному, через специально созданные совнархозы. Значительное число союзных ведомств упразднялось. Экономические последствия создания совнархозов уже в первые годы были положительными, но сложнее и  противоречивее оказались социальные последствия организации совнархозов.

46. Конституция СССР 1977 года.

7 октября  1977 года Верховным советом СССР  принята новая Конституция СССР, заменяющая Конституцию 1936 г.  Целью Советского государства  провозглашалось «построение бесклассового  коммунистического общества, в котором  получит развитие общественное  коммунистическое самоуправление».  Устанавливалось, что «основу  экономической системы СССР составляет  социалистическая собственность  на средства производства в  форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности», т.е., по сути, в стране сохранялась  государственная собственность.  Никто не вправе использовать  социалистическую собственность  в целях личной наживы и  в других корыстных целях.

Конституция 1977 г. не изменила политическую организацию  общества. Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом госвласти СССР – представительный законодательный орган власти. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет. Депутаты собирались дважды в год на сессии Верховного Совета.

Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью  государственного аппарата. Функции  Верховного Совета СССР:

избрание  Президиума Верховного Совета СССР,

образование Правительства СССР,

избрание  Верховного суда СССР,

назначение  Генерального прокурора СССР.

назначение  следственных и ревизионных комиссий по любому вопросу.

Он состоял  из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат от 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой а.р., по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа. Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно. Верховный Совет избирал Президиум, который работал между сессиями и обладал широкими полномочиями. Президиум Верховного Совета издавал указы, обязательные к исполнению. Эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета и становились законами.

Формально исполнительная власть была представлена системой министерств и ведомств, возглавляемых Советом Министров  СССР. Это был высший исполнительно-распорядительный орган СССР. Число союзных министерств  и госкомитетов постоянно увеличивалось  и достигло более 80.

Судебная  власть оставалась в значительной зависимости  от исполнительной. Министерство юстиции  СССР, восстановленное в 1970 г. должно было руководить адвокатурой; в составе  Минюста были управления общих судов, военных трибуналов. Высшим судебным органом был Верховный суд  СССР. На него возлагался надзор за судебной деятельностью, он обладал правами  суда первой инстанции и надзора  дел в кассационном порядке. Высший надзор за соблюдением законов Конституция  возлагала на Прокуратуру СССР.

О реальном функционировании государственного аппарата страны можно говорить с учетом особенностей политического устройства СССР. Статья 6 Конституции 1977 г. провозглашала, что  КПСС является ядром политической системы  – дублирование всей системы управления партийным аппаратом. Происходило  своего рода срастание высших звеньев  партийного и государственного аппаратов. Все руководители высшего партийного звена напрямую вмешивались в  деятельность всех ветвей государственной  власти. Секретари ЦК руководили отделами аппарата ЦК КПСС. Структура аппарата ЦК, по сути, дублировала органы исполнительной, законодательной и судебной властей, а также детально отражала систему  союзных министерств и ведомств, управлявших промышленностью, сельским хозяйством, культурой и идеологией. Любое решение министерства и  ведомства, которое затрагивало  существенные стороны жизни страны, предварительно согласовывалось с  соответствующими секторами и отделами аппарата ЦК, а при необходимости  – с Секретариатом ЦК или Политбюро.

47. Государственное  и муниципальное управление в  СССР в 1980-е годы.

Все изменения  шли по линии увеличения числа  общесоюзных и союзно-республиканских  министерств, укрепления бюрократического аппарата. Количество министерств возросло до 160, а общая численность управленцев  достигла 18 млн. человек. В результате система государственного управления в СССР к началу 80-х гг. оказалась  в состоянии глубокого кризиса. Неспособность партийно-государственного аппарата преодолеть сползание страны в пропасть вызвало к жизни  политику «перестройки».

Первые  признаки изменения курса проявились уже в период пребывания на посту  генсека ЦК КПСС Ю.В. Андропова (1983—1984 гг.), который попытался навести  порядок и дисциплину с помощью  административных и силовых мер. Но в полной мере попытки реформирования советского общества нашли отражение  в политике М.С. Горбачева (1985—1991 гг.), пришедшего к власти в 1985 г. Первоначально  политика перестройки была направлена на ускорение социально-экономического развития при сохранении существующей системы. Неудача «ускорения» заставила  Горбачева перенести акцент на реформирование политической сферы. Начинает осуществляться политика гласности (ограниченной свободы  слова), направленная, прежде всего, на критику ряда аспектов политики КПСС и ее лидеров. Политика гласности  подготовила конституционную реформу (1988 гг.). Смысл ее состоял в создании новых высших органов власти —  Съезда народных депутатов, избираемого  всенародным голосованием на альтернативной основе, и Верховного Совета, избираемого  депутатами Съезда и действовавшего в промежутках между Съездами. Но у него это не выходит, предлагается ввести новый пост главы государства, и в марте 1989 г. Горбачев был избран первым Президентом СССР.

Местное самоуправление. После принятия в 1977 г. Конституции в 1979—1980 гг. издается ряд законодательных актов, определявших полномочия Советов всех уровней. Но на практике повысить роль местных  Советов не удалось: тенденции к  централизации и бюрократизации были гораздо сильнее. Местные Советы по-прежнему не имели собственных  источников финансирования. Они оставались бессильными и безгласными. Без  предварительного обсуждения в партийных  органах они не могли рассмотреть  ни одного вопроса. При формировании постоянных комиссий Советов в них  оказывалось большое количество представителей аппаратных структур. Так к середине 80-х гг. нарастал кризис Советов.

Первые  два года перестройки — 1985—1986 гг.—  не внесли существенных перемен в  положение местных Советов народных депутатов. Но наметились определенные сдвиги в теоретическом осмыслении проблемы статуса местных органов  власти. Новая редакция программы  КПСС, принятая в марте 1986 г., рассматривала  Советы в контексте идей о более  полном осуществлении социалистического  самоуправления народа.

Первые  робкие попытки реформы Советов  относятся к 1987 г. К этому времени  стали уже очевидны основные направления  изменений: реформа избирательной  системы, расширение гласности в  работе Советов, их хозяйственной и  финансовой самостоятельности.

Эксперимент по реформе избирательной системы  был приурочен к выборам в  местные советы в июне 1987 г. В нем  участвовал 2341 Совет. Сущность эксперимента состояла во введении многомандатной системы, при том, что число кандидатов могло превышать число мандатов. Этот эксперимент не дал каких-либо определенных результатов. Более чем  скромные результаты принесло и расширение гласности в работе местных Советов. Дальнейшая трансформация местных  Советов вызвана прежде всего  резкими переменами в политической жизни страны. Одним из лозунгов перестройки становится «Вся власть Советам!».

Уже первые альтернативные выборы 1989 г. принесли перемены — потерпели неудачи  партийные руководители ряда крупных  городов, в том числе Москвы и  Ленинграда. Советы были плохо приспособлены  для работы в условиях плюрализма и становящейся многопартийности. Депутаты хотели одновременно и принимать  законы, и исполнять их. Председатель Совета должен был разрываться между  работой на сессии и руководством городским хозяйством. Участились конфликты  между различными уровнями власти. Назревала муниципальная реформа.

Первыми необходимость закона о муниципальном  самоуправлении осознали союзные власти. Разработка подобного закона началась еще в 1988 г. Отдавая дань прошлому, местное самоуправление определялось как часть социалистического  самоуправления народа. Но закон содержал и ряд важнейших новаций. Местное  самоуправление стало пониматься только как территориальное. Радикальной  мерой послужила ликвидация «двойного  подчинения» исполнительных органов  местного самоуправления, однако от этой меры очень быстро пришлось отказаться. В качестве основы местного хозяйства  закон утверждал коммунальную собственность.