Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления (на примере Чувашской республики)

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова»

Факультет экономический

Кафедра менеджмента и маркетинга

 

 

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

 

на тему:

Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления (на примере Чувашской республики)

 

 

 

Студент гр. ________________________________________________________

(Ф.И.О. полностью, подпись)

 

Научный руководитель______к.э.н., доцент Белякова Елизавета Михайловна

(учен. степень, учен. звание, подпись)

 

Заведующий кафедрой _______к.э.н., доцент Леонтьева Ирина Анатольевна

(учен. степень, учен. звание, подпись)

 

Рецензент _________________________________________________________

(занимаемая должность, Ф.И.О., подпись)

 

 

 

 

Чебоксары 2013

 

СОДЕРЖАНИЕ:

 

Введение	3
Глава 1. Теоретико-методические основы взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований	7
1.1. Теоретические и правовые основы разграничения функций и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления и организации их взаимодействия	7
1.2. Сущность и классификация процессов взаимодействия, управление взаимодействием, модели взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований	17
1.3. Исследование механизмов взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований. Сущность и принципы экономического взаимодействия	29
Глава 2. Механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	39
2.1. Государственное регулирование  социально-экономического развития  регионов и муниципальных образований	39
2.2. Реформирование механизмов управления в звене «субъект Федерации - муниципальное образование»	48
Глава 3. Организационно-экономическое взаимодействие при реализации приоритетных проектов на территории муниципальных образований	66
3.1. Общая схема взаимодействия органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации приоритетных проектов в жилищной сфере	66
3.2. Организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при реализации программ развития	74
Заключение	86
Список использованной литературы
Приложение

 

Введение

 

Переход России к рыночной системе хозяйствования, тенденции глобализации и либерализация экономики требуют заметной трансформации форм, методов, структур управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с учетом их взаимосвязей и взаимодействия, единства и целостности. Наиболее серьезными проблемами государственного и муниципального управления в их современном представлении являются разделение прав, полномочий, ответственности, предметов ведения, распределение и перераспределение доходов, обеспечение бюджетных статей расходов и межбюджетных трансфертов между федеральными, региональными органами управления, субъектами местного самоуправления. Решение этих проблем напрямую связано с налаживанием экономических отношений в системе «федеральный центр - регион - муниципальное образование».

Существенный шаг вперед был сделан с принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым укрепилась правовая база, расширились функции, полномочия органов местного самоуправления. В то же время на каждом уровне управления: федеральном, региональном и местном у органов исполнительной власти до сих пор происходит неоднозначность представлений, смешение как предметов ведения, так и полномочий. Поэтому актуальность задачи систематизации всех государственных функций, которые реализуются на каждом из этих уровней, остается высокой.

Одновременно с формированием в России новых институтов развития проявилась проблема несогласованности действий государства и муниципалитетов при реализации крупных инвестиционных и других приоритетных проектов и программ территориального развития, то есть на первый план выходят проблемы не столько организационного, сколько экономического взаимодействия.

Современному этапу исследования экономических процессов в системе муниципального управления свойственно наличие объективных общих научно-обоснованных правовых положений о составе экономической основы местного самоуправления. Еще в трудах российских ученых ХIХ-ХХ вв. Ашлея П., Васильчикова А.И., Велихова JI.A., Веселовского Б.Б., Загряцкого М.Д., Озерова И.Х., Твердохлебова В.Н. были заложены основы муниципальной экономики как научной дисциплины, изучена специфика и содержание деятельности муниципальных органов власти, особенности местного хозяйства.

Правовой аспект разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления рассматривается в работах Дементьева А.Н., Краснова М.А., Костомарова В.Г., Генисаретского О.Г., Щедровицкого П.Н., Бялкиной Т.А., Мокрого B.C. Проблемам, связанным с формированием местного самоуправления, взаимодействием государственных и муниципальных органов, отдельным аспектам их функционирования уделено значительное место в трудах таких ученых, как Авакьян С.А, Атаманчук Г.В., Барабашев Г.В., Бородкин Ф.М., Бондарь Н.С., Габричидзе Б.Н, Гладышев А.Г., Емельянов H.A., Зиновьев.

Система современных взглядов на местное самоуправление, основанная на совокупности накопленных знаний об управлении в условиях рынка, учитывающая динамизм современных внешних условий и соответствующие им особенности регулирования деятельности местных сообществ, представлена в работах таких исследователей, как Авакьян С.А., Автономов A.C., Авдеева Т.Т., Бабун Р.В., Барабашев Г.В., Бондарь Н.С., Вобленко С, Воронин А.Г., Гильченко Л.В., Говоренкова Т.С., Гранберг и многих других.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в рассмотрении существующих методических подходов и возможных практических рекомендаций по формированию механизма и выбору инструментов экономического взаимодействия субъекта Российской Федерации и муниципального образования при сложившейся системе разграничения их полномочий и ответственности, с учетом характерных особенностей и специфики территориальных экономических систем, места и роли регионов и муниципальных образований в регулировании социально-экономического развития территорий.

Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:

• рассмотреть общие принципы и предпосылки эффективного взаимодействия в звене «субъект Российской Федерации - муниципальное образование» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления;
• проанализировать механизмы и инструменты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оценить их влияние на систему управления развитием территории;
• систематизировать научно-методические подходы межбюджетного взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечивающего повышение финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований;
• разработать рекомендации по организации взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации региональных и муниципальных программ, приоритетных инвестиционных и других крупных проектов.

Объектом исследования являются процессы, формы и модели взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия местных органов власти с органами власти субъектов Российской Федерации.

Основой для работы послужили современные научные концепции экономической теории, теории инвестиций, теории организации, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным и региональным развитием, стратегического управления, проектного менеджмента, а также материалы научных конференций по рассматриваемой проблеме.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы – 52 наименования, содержит 3 таблицы, 7 рисунков, приложение. Общий объем 90 страниц.

 

Глава 1. Теоретико-методические основы взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований

1.1. Теоретические и правовые  основы разграничения функций  и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления и организации их взаимодействия

 

Становление в России рыночной системы хозяйствования, либерализация экономики неразрывно связаны с переходом от унитарной, административно-распорядительной формы управления государством к федеративной форме государственности, основанной на союзе, общности и тесном взаимодействии общестрановых, региональных, муниципальных начал. В более узком толковании федеративные отношения воспринимаются и трактуются как экономические, социальные, политические взаимосвязи между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями по поводу совместного ведения хозяйства, разделения прав собственности и полноты управления, распределения доходов, реализации социально-экономических программ.

Проблема разделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничивается исключительно вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Логическим продолжением ее являются проблемные вопросы разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и находящимися на их территории органами местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления, проводимая в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о МСУ), уже дает ощутимые результаты.1

Одной из основных неразрешенных проблем продолжает оставаться вопрос разграничения полномочий. Концепция разграничения полномочий, заложенная Законом о МСУ, основана на установлении исчерпывающего перечня вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Практика его применения показывает, что установление перечня не позволяет четко разграничить полномочия как между органами государственной власти и местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в его состав.

Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти относятся к числу наиболее известных и сложных управленческих проблем. Сами понятия «предмет ведения» и «полномочия» также представляют собой определенную терминологическую проблему. В настоящей работе под полномочиями органа власти как субъекта управления, действующего на конкретной территории, понимается право или обязанность этого органа на осуществление определенных функций (управляющих, регулирующих воздействий) по решению конкретных вопросов в рамках предмета собственного ведения (объекта управления).

Под предметом ведения в области федерального, регионального и муниципального управления понимают сферы государственного и социально-экономического развития территории, на которые распространяются полномочия органов управления конкретного уровня власти.

Важной частью процесса управления является координация, состоящая в согласовании и упорядочении действий разных частей системы управления (в данном случае системы органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления) с целью наиболее эффективного решения проблем управления в соответствии с выработанными критериями.

Компетенция органов управления представляет собой обобщающее понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия. Нередко в специальной литературе нам встречался термин «совместная компетенция». По существу речь идет о том, что для Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований являются совместными предметы ведения, то есть они осуществляют деятельность в рамках одних и тех же сфер государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. При этом каждая сторона имеет при этом собственные полномочия, пользуясь которыми она управляет соответствующей сферой и осуществляет в ней нормативно-правовое регулирование. Поэтому термин «совместная компетенция», на наш взгляд, очень противоречив.

Механизм взаимодействия субъектов Федерации с органами местного самоуправления по поводу использования ресурсов включает: законодательное разграничение предметов ведения и компетенций между субъектами Федерации и органами местного самоуправления; процедуру делегирования и возможный состав части полномочий, передаваемых муниципальным образованиям, и муниципальных функций, временно передаваемых субъекту Федерации или другим муниципальным образованиям; систему межбюджетных отношений (трансферты, субвенции, субсидии, фонды поддержки); порядок формирования совместной собственности; условия и формы совместной территориальной деятельности, включая планирование развития территорий.

Из всего сказанного следует, что существует неразрывная связь межу полномочиями и предметами ведения, причем по отношению к одному и тому же предмету ведения разные уровни власти могут выполнять свои особые функции.

При распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти необходимо следовать известному принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Таким образом, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла решать «наверху». Отсутствие публичных принципов распределения полномочий привело к тому, что сегодня трудно найти пример успешной кооперации между регионами в решении общих задач. Таким образом, можно сделать вывод, что идея субсидиарности как нормы права, отражающей готовность всех уровней власти делиться этой властью и полномочиями, еще не стала в России принципом, реально организующим взаимодействие органов власти разных уровней.