Лекции чешского ученого Бушина

Московский  государственный институт приборостроения и информатики.

 

 

 

 

 

 

 

 

Роль  лоббинга на примере отраслей

 

 

 

 

 

Филипп Бушина, МВА

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Запрет рекламы на табак: Роль заинтересованных групп

 

 

1.1 Введение

 

От начала программы „Европа против рака“ (EPR) в 1987 году были введены различные меры контроля за табаком:

 

• запрет телевизионной рекламы табака (89/552/EEC),
• две директивы о обозначении табачных изделий (89/622/EEC и 92/41/EEC),
• директива о максимальном содержании дегтя в сигаретах (90/239/EEC)
• три директивы o минимальной налоговой нагрузке на табачные изделия (92/2/EEC, 92/79/EEC и 95/59/EEC)

 

Запрет рекламы табака, запрещающий любую форму печатного , письменного, устного, радио- и теле- сообщения был без сомнения одним из самых проблематичных пунктов переговоров за всю историю ЕС. Его утверждение в 1998 году пришло после 10 лет переговоров.

 

Защитнки запрета утверждали, что сниязт количество курильщиков, потому что реклама поддерживала мысль о том, что табак – стандартный общественный товар. Оппоненты утверждали, что реклама не имеет влияния на количество курильщиков. По их мнению, реклама была важна из-за брендинга марок сигарет. Запрет бы нанес урон табачной и рекламной промышленности и имел бы последствия для рынка труда. Т.е вопрос из сферы здоровья был перенесен на уровень экономических последствий. Уровень конфликта был также под влиянием идеологических политических систем, так как Германия, Дания, Великобритания и Нидерланды традиционно минимально влияют на государственном уровне на частное потребление и поэтому предпочитали добровольные договоренности с табачной промышленностью. Совместно с Грецией они поэтому долгое время блокировали принятие запрета.

 

 

1.2 Институциональная структура и представление интересов

 

Интересы всегда сосредоточены там, где есть власть. Нет ничего неожиданного в том, что центральная позиция ЕС во многих политических областях ведет заинтересованные группы к оказанию влияния на политические процессы на общеевропейской политической арене. Однако представление интересов – это не только важный политический инструмент заинтересованных групп к продвижению своих идей, но также и инструмент дискуссии для всех актеров Евросоюза. Комиссия часто специально стимулирует сотрудничество с заинтересованными группами тем, что инициирует создание сетей и предлагает финансовую помощь.

 

Заинтересованные группы на европейском уровне включают в себя целый ряд частных и общественных организаций национальных заинтересованных групп и европейских групп, которые действуют как представительские организация и объединения секторов и отраслей. Пытаются повлиять на политический процесс европейским или национальным путем.

 

Необходимо отличать внешнюю (голос) и внутреннюю (доступ) стратегии. Внутренняя стратегия сосредотачивается на прямое подключение к политической дискуссии, тогда как внешняя стратегия ориентируется на медиа и общественность с целью представлять интересы. Кроме заинтересованных групп Еврокомиссия окружена формальной структурой консультационных Комитетов, которые состоят из экспертных Комитетов с национальными специалистами и чиновниками, и консультационных Комитетов, в которых находятся представители интересов секций без привязки к государству - члену ЕС. Эти Комитеты также представляют путь, который могут использовать заинтересованные группы.

 

 

Taблица. Формальные и неформальные институты в отношении к главным точкам доступа заинтересованных групп

 

Точка доступа	Институты
	Формальный	Неформальный
Комиссия	Право на инициативу	сеть
Совет министров	Правила голосования	Норма непартийности (председательство)
Европейский парламент	Процессы принятия решений	Создание между группами
Европейский судебный двор	Предварительные ссылки	-

 

 

3. Европейская Комиссия: двухуровневый путь представления интересов

 

Полномочия Еврокомиссии инициировать и предлагать законопроеты означает два уровня путей для представления интересов:

 

1. Комиссии, как органу устанавливающий программу и относительно небольшому учреждению, требуется информация, особенно в технически сложных вопросах. Кроме этого, заинтересованные группы – это важный источник поддержки.
2. Возможность влиять на определение и рамки европейских политических проблем притягивает заинтересованные группы. Один из лоббистов описал значение эффективной внутренней стратегии так: „Работа лоббиста наполовину готоав, если вы можете влиять на способ, которым формулируется предложение перед своей публикацией…поэтому основой работы становится понимании, что чиновники делают, какова их рабочая программа, чего хотят добиться в проекте, какую позицию хотят занять, какие проблемы решать“

 

В следующих частях мы исследуем, как  право Еврокомиссии на инициативу влияет на представление интересов. Хотя эта часть описывает в основном заинтересованные группы и их использование институциональной структуры, попробуем оценить как Еврокомиссия, которой необходима поддержка и информация, влияет на представителей интересов (лоббистов).

 

1. Реклама табака в европейской программе: Право Комиссии на инициативу

 

В 1984 году Европейский Совет попросил Еврокомиссию разработать новые области политики, которые бы приблизились к интересам граждан ЕС.  Доклад Комиссии о „Сотрудничестве на медицинской проблематике на уровне Сообщества“ номинировал одной из главных областей борьбу против рака. В 1985 году Европейский Совет уполномочил Еврокомиссию начать программу борьбы против рака. Комиссия былa уполномочена создать ad hoc Комитет, состоящий из специалистов на рак, который должен был сформулировать первую программу Европы против рака (EPR). Одним из главных пунктов этой программы была борьба против табака.

 

В 1989 году Еврокомиссия предложила проект, ограничивающий рекламу табака. Это предложение было детищем чиновников Комиссии в рамках программы EPR и экспертного Комитета. Роль этого экспертного Комитетеа былa важна, потому что объяснил содержание и необходимость этого предложения Коллегии комиссаров ЕС. Кроме этого специалисты пытались повлиять и на национальные лиги против рака.

 

Чтобы собирать информацию Еврокомиссия также в 1989 году основала службу для сбора информации о табаке - Европейская канцелярия для акций в области превенции курения (BASP). Когда Комиссия предложила свой второй проект на запрет рекламы табака в 1991, BASP подготовила информацию и аргументы, которые Еврокмиссия использовала для поддержки этого исправленного проекта.

 

Программа EPR вызвала оперативную реакцию табачной промышленности, которая начала открывать офисы в Брюсселе. Кроме этого уже существующей Конфедерации производителей сигарет были открыты новые источники финансирования. Эта реакция не была неожиданной, любая борьба с раком естественно затрагивала сигареты и воздействие табака на человеческий организм , а это означало привлечение внимания табачной промышленности. Сама табачная промышленность была конфронтирована с проблемой , как ориентироваться на малые группы чиновник ЕС, работающих на предложении проекта в рамках программы EPR, у которых не существовало вероятности, что их аргументы воспримут всерьез. Однако функциональная структура Еврокомиссии предлагает промышленности разные точки доступа.

 

На программу EPR реагировала не только табачная промышленность. Сеть национальных лиг против раку ощущула потребность оказывать oвлияние на формирование политики Евросоюза, потому что пока „актеры“ из Еврокомиссии готовили предложения, табачная промышленность кооперировалась для противодействия, но не было никого, кто бы предложил медицинские аргументы как реакцию на аргументы промышленности. С этой целью основали в 1990 году в Брюсселе канцелярию, которая былa финансирована Межнациональным союзом против рака и Европейской лигой против рака. Европейская лига против рака былa первой Европейской общественной медицинской организацией, которая поддержала Сообщество в его политике борьбы с табакoм. Обратите внимание, что это не играло никакой роли при формулировании проекта закона, запрещающего рекламу табака, потому что он уже был предложен в момент, когда был номинирован представитель противников табака в Брюсселе.

 

2. Создание представителей интересов: Неформальные правила создания сетей.

 

Так как подходящими заинтересованным группами могли усилить позицию Евро омиссии в отношении национальных правительств и заинтересованными группами противников,  одна из мер плана действий EPR (1987-1999) касалась „обмена информацией в борьбе против курения“. Противодействие против политики контроля табака мог быть побежден подключением целого ряда разных интересов. Тогда как табачная промышленность была хорошо организованным противником, европейское медицинское лобби было необходимо построитьс нуля. Кроме того, медицинские сообщества на национальном уровне были скорее пассивны в борьбе против курения. Еврокомиссия поэтому помогла подготовить основы для для европейских медицинских заинтересованных групп тем, что предложила финансовые источники на создание и работу заинтересованных групп и запросила от своего имени у них обеспечит предоставление необходимой информации в этой борьбе.

 

Одной из первых мер было осуществление финансовой поддержки BASP. BASP поддерживала сторонников запрета рекламы курения тем, что предоставляла им информацию типа квартальных отчетов о национальном и межнациональном развитии в области политики контроля табака итематические отчеты. В течение нескольих лет она стала целью номер один для атак табачной промышленности.

 

Еврокомиссия также сотрудничала с национальными организациями тем, что дотировала национальные лиги против рака и организации, борющиеся против курения. Принимала участие на расширении программы EPR. Встречи с организациями, борющимися против рака и курения проходидили каждых 6 месяцев. В следствие этого,  заинтересованные грцппы хорошо узнали друг друга и обменивались удачными и неудачными стратегиями, учились друг от друга. Постепенно так было создано ощущение общности медицинского общества в членскийх государствах. С этими сетями проходили постоянные консультации относительно законодательных проектов. В документе табачной промышленности приведено, что „уровень, на котором противники проникли в структуры Европейского сообщества и главных межнациональных негосударственных организаций, заставляет обращать на них внимание и считаться с их весом…отношения между отдельными  организациями плотные, служат к консолидации совместной позиции и стратегии контроля курения в регионе Евросоюза“.

 

 

 

4. Оказание влияния Совета: национальный путь

 

Из всех актеров ЕС Совет наименее открыт для заинтересованных групп. Это не форум для общественных дебат и напрямую не представляет граждан ЕС. Большинство заинтересованных групп по этой причине идет по национальному пути представления интересов. При анализе их поведенческой стратеги авжны два правила игры, касающиеся Совета: правилo голосования и правилo председательства. В следующей части будет описано использование табачной промышленностью институциональной структуры Совета.

 

1. Последствия утверждения квалифицированным большинством

 

Тактика табачной промышленности былa основана на блокировании статей проектов предложений. Германия так была с 10 голосами в Совете сильнейшим союзником промышленности в ее сопротивлении законам против табака. Однако, как следствие процесса утверждения квалифицированным большинством одно единственное государство было не способно заблокировать решение. Меньшинство для блокировки требовало как минимум 23 голосов. Поэтому табачная промышленность ссредоточилась на строительстве союзов и коалиций с  национальными политиками. Особенно их интересовали контакты с политическими актерами вне национальных министерств здравоохранения, так как там везде была ясная тенденция поддержки проектов законов на запрет рекламы табака. Результатом попыток табачной промышленности  было то, что несколько правительств выступило против закона, несмотря на положительное отношение своих министерств здравоохранения. Немецкий канцлер Коль и бывшая премьер-министр Великобритании Тэтчер и британсикй государственный секретарь Кларк поддерживали противостояние табачной промышленности. Кроме этого существовали контакты с высокопоставленными чиновниками в правительстве Греции. Это было достаточно нестандартно, так как обычно премьер очень-очень редко вмешивается в такие споры – тем не менее  закон о запрете рекламы табака отказалось поддерживать несколько премьер-министров.

 

Tакже медиа и рекламные группы былy воодушевляемы, чтобы также высказывали свое мнение в членских странах и на уровне ЕС, чтобы в полной мере подключились к лоббированию против предложения и грозили блокированием продажи прессы между странами. Одним из результатов стал запуск в начале 90-х компании в масс-медиа. Большое количество европейских газет и журнало предоставили пространство для сообщений протеста против предложения на запрет рекламы табака с ссылкой на эффект домино: запрет рекламы табака бы привел например к последующему запрету рекламы автомобилей и алкоголя.

 

В заключение табачная промышленность запустила программу упрочнения отношений между масс-медиа и Формулой-1, чтобы активизировать журналистов , которые высказывалиь против запрета. Особенно на последнем этапе политическиеho процесса Формула-1 сыграла значительную роль. Выборы в Великобритании в мае 1997 привели к созданию нового правительства лейбористов, которое в отличии от своих предшественников, поддерживало запрет рекламы табака. Всего месяц перед принятием решения Советом пo здравоохранению в декабре 1997 подала Великобритания запрос о исключении спонсируемых спортов из текста закона о запрете. Причиной просьбы было то, что лейбористы в январе 1997 года приняли значительный спонсорский дар от шефа и владельца Формулы-1 Эклестоуна. Oпозиция в Великобритании назвала этот скандал „деньги в обмен на влияние“. По мнению Еврокомиссии этот фактор серьезно подорвал переговорный процесс и договренности на конечном этапе. Было бы очень тяжело убедить остальные государства принять такое исключение.